Droit des communications

Droit des communications

Le droit des communications au Canada concerne les décisions judiciaires et les lois régissant les entreprises de communications. Cependant, son élément le plus important est constitué par les décisions de l'organisme fédéral de réglementation, le CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES (CRTC), qui régit la radio, la télévision, les moyens de diffusion (câble, satellite et protocole Internet) ainsi que la plupart des services de télécommunication ou sans fil et les fournisseurs d'accès Internet (FAI). Ce ne sont pas toutes les communications qui font l'objet d'une supervision réglementaire au Canada. Les journaux n'y sont pas soumis, même quand ils utilisent de l'audio-visuel sur leur site web. Dans une décision charnière prononcée en 1999, le CRTC a décrété que « ...le Conseil ne réglementera pas les activités des nouveaux médias offerts sur Internet en vertu de la Loi sur la radiodiffusion. » (Avis public CRTC 1999-84). Cette décision d'exclure le contenu en ligne de la réglementation a été examinée et maintenue en 2009 (Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2009-329).

Historique

La radiodiffusion est réglementée depuis 1919, mais le gouvernement n'intervient vraiment dans ce domaine qu'en 1932, avec l'adoption de la Loi canadienne de la radiodiffusion. Le mouvement visant l'établissement d'un système national de radiodiffusion était animé par la Canadian Radio League, un groupe de pression petit mais efficace dirigé par Graham SPRY et Alan Plaunt et né dans la foulée du rapport de la Commission Aird, qui recommandait la création d'un seul système national public (Commission royale de la radiodiffusion, 1929). Au cours des audiences parlementaires qui précèdent la loi de 1932, le témoignage de Graham Spry devant le comité contient la remarque souvent citée « La question qui se pose, c'est l'État ou les États-Unis », un résumé lapidaire de la menace de la domination des médias américains guettant la culture canadienne.

En 1932, le Conseil privé britannique accorde au gouvernement fédéral la compétence exclusive sur la radiodiffusion. La Loi canadienne de la radiodiffusion de 1932 et celle de 1936 permettent toutes deux la radiodiffusion privée. Après 1936, cependant, la Commission canadienne de la radiodiffusion est démantelée, et la SOCIÉTÉ RADIO-CANADA devient à la fois le réseau d'État et l'organisme de réglementation chargé du secteur privé.

La SRC conserve ce rôle jusqu'à l'adoption de la Loi sur la radiodiffusion de 1958, qui instaure un organisme de réglementation distinct chargé des stations privées, le Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion. En 1968, la Loi sur la radiodiffusion crée le Conseil de la radio-télévision canadienne (CRC), organisme de réglementation régissant à la fois les diffuseurs publics et privés.

La Loi sur la radiodiffusion de 1991

Le texte législatif le plus important en matière de communications au Canada est la Loi sur la radiodiffusion de 1991, une première révision importante de la loi promulguée en 1968. Cette loi englobe des questions de culture nationale et de souveraineté et son application relève du ministère du Patrimoine canadien. Elle est formulée en des termes technologiquement neutres de manière à ne pas devenir désuète rapidement à une époque où les changements technologiques sont rapides. La loi de 1991 définit ainsi la radiodiffusion : « Transmission, à l'aide d'ondes radioélectriques ou de tout autre moyen de télécommunication, d'émissions encodées ou non et destinées à être reçues par le public à l'aide d'un récepteur, à l'exception de celle qui est destinée à la présentation dans un lieu public seulement. » (paragr. 2 (1). Cette définition fait en sorte que la distribution par câble, satellite et protocole Internet est règlementée en tant que radiodiffusion. (Télésat, l'entreprise canadienne de transmission par satellite qui loue des canaux aux distributeurs de télévision, est régie par la Loi sur la réorganisation et l'aliénation de Télésat Canada de 1991.)

La loi est divisée en quatre parties : la Partie I définit les termes principaux et énonce les objectifs fondamentaux de la politique canadienne de radiodiffusion; la Partie II énonce les pouvoirs du CRTC; la Partie III régit les pouvoirs et fonctions de la Société Radio-Canada; la Partie IV contient les modifications apportées à d'autres lois et l'abrogation de la loi précédente (Peter S. Grant et Grant Buchanan, 2010). La loi reconnaît que le système de radiodiffusion doit refléter le caractère multiracial et multiculturel de la société canadienne et la place particulière qu'y occupent les peuples autochtones - 3) d) (iii).

La Loi sur la radiodiffusion a ses critiques. L'ancien président du CRTC, Konrad von Finckenstein (2007-12), a maintes fois demandé de créer une loi plus complète en fondant la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion. Au cours de la dernière dizaine d'années, la pertinence de la loi de 1991 a fait l'objet d'évaluations plus favorables, notamment dans le rapport Notre souveraineté culturelle du Comité permanent du patrimoine canadien, le rapport du CRTC de 2006 intitulé L'environnement futur du système canadien de radiodiffusion et le livre de 2008 The CRTC and Broadcasting Regulation in Canada, de Liora Salter et Felix Odartey-Wellington.

L'autorité réglementaire fédérale

Les décisions et politiques du CRTC forment la base du droit des communications au Canada. Ses décisions peuvent être contestées, mais peu le sont. Ses pouvoirs sont étendus, comme son mandat qui n'a pas changé d'un mot dans les lois de 1968 et de 1991 : « ...le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion... » (Partie II, paragr.5) (1). Le CRTC a été mis sur pied pour remplacer le Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion, qui existait depuis 1958. Celui-ci était jugé trop faible pour réglementer une industrie de la radiodiffusion en croissance qui comprenait alors la distribution par câble et n'avait pas le pouvoir de délivrer ni de révoquer des licences. Le premier président du CRTC, Pierre JUNEAU, était bien connu à Ottawa, ayant servi à l'Office national du film du Canada dans les années 1950 et 1960.

Le Conseil de la radio-télévision canadienne devient le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes en 1976. Celui-ci se voit en même temps assigner la supervision des compagnies de téléphone et de télégraphe réglementées par le gouvernement fédéral. (Saskatchewan Telecommunications - SaskTel - est une société provinciale de la Couronne qui détient ses pouvoirs en vertu de la loi sur les télécommunications de la Saskatchewan. Certaines provinces font de la télévision éducative, mais elles doivent tout de même avoir une licence du CRTC.) Avant la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la téléphonie était supervisée par le comité des télécommunications de la Commission canadienne des transports en vertu de la Loi sur les chemins de fer, de la Loi sur les télégraphes et de la Loi sur les transports nationaux, trois lois refondues pour constituer la Loi sur les télécommunications en 1993 (Peter S. Grant et Grant Buchanan, 2010). La Loi sur la radiodiffusion de 1991 et la Loi sur les télécommunications de 1993 sont les deux lois régissant la compétence du CRTC et celui-ci relève à la fois du ministère du Patrimoine canadien et d'Industrie Canada.

Le CRTC est un organisme indépendant pour deux raisons principales : la réglementation exige un degré élevé de connaissances techniques, de continuité et de stabilité, ce que les ministères traditionnels ne peuvent fournir, et les procédures réglementaires, l'attribution de licences par exemple, doivent se dérouler à l'écart du processus politique pour que leur impartialité soit garantie.

Il y a des différences juridiques entre les règlements et les politiques annoncés par le CRTC. La loi de 1991 énonce clairement les objectifs de la politique du système canadien (article 3) et elle délègue l'autorité réglementaire au CRTC (article 5). Les règlements du CRTC ont un effet contraignant; cependant, le CRTC a aussi le mandat, qui lui est donné par la Loi sur la radiodiffusion de 1991, de « formuler des directives - sans pour autant être lié par celles-ci - sur toute question relevant de sa compétence au titre de la présente loi. » (article 6)

Les directives n'ont pas d'effet contraignant pour la Commission ni l'industrie et il n'est pas possible d'en appeler, contrairement aux décisions relatives aux licences, dont on peut faire appel devant le Cabinet, selon le paragraphe 28 (4) de la Loi sur la radiodiffusion et que le Cabinet peut renverser. Les directives ne font qu'alerter l'industrie sur la manière dont l'organisme de réglementation perçoit l'évolution du système.

L'autoréglementation et la coréglementation de l'industrie concernant le contenu diffusé correspondent au schéma réglementaire du CRTC de la période qui a suivi la Loi sur la Radiodiffusion de 1991. Le CRTC a encouragé le développement d'associations de l'industrie, en concertation avec ses représentants et dans le respect des codes de conduite et des normes relatives à la gouvernance de la radiodiffusion. Par exemple, l'Association canadienne des radiodiffuseurs a adopté le Code d'application concernant la violence à la télévision, le Code d'application concernant les stéréotypes sexuels à la radio et à la télévision, le Code sur la représentation, le Code de la publicité radiotélévisée destinée aux enfants et le Code de la publicité radiodiffusée en faveur de boissons alcoolisées.

Au Canada, les licences de diffusion sont soumises à des conditions qui exigent que leur détenteur se conforme à des codes précis de l'industrie. Ces conditions sont suspendues si le détenteur accepte de se joindre au Conseil canadien des normes de la radiotélévision (CCNR) et de respecter les décisions de cette organisation autoréglementée de diffuseurs. Si un spectateur ou auditeur canadien veut se plaindre au sujet du contenu diffusé par un de ses membres, c'est d'abord le Conseil des normes qui évalue la plainte. Si le citoyen n'est pas satisfait de la décision, il peut alors soumettre son objection au CRTC.

Le public est avisé des demandes présentées au CRTC et de ses politiques ou de ses nouveaux règlements par son site web, par la Gazette du Canada et souvent par des avis publiés dans des journaux locaux ou diffusés localement. Il est possible que des audiences publiques aient lieu sur le mérite d'une politique ou d'une demande. Le public est invité à intervenir, à présenter des observations par écrit et, éventuellement, à en discuter à une audience. Le CRTC publie toutes ses décisions, qui sont normalement définitives; cependant, on peut en appeler devant les tribunaux ou le Cabinet fédéral. En général, les tribunaux hésitent à remettre en question les décisions du CRTC. Toutefois, le Cabinet peut donner des directives en matière de politique au CRTC ou lui demander de revoir une de ses décisions. Le CRTC est alors obligé de suivre les directives du Cabinet.

La séparation entre le gouvernement et l'autorité réglementaire reste contestée. Le CRTC est autonome, mais le Cabinet peut lui donner des directives en matière de politique. Cela s'est produit à sept reprises. Le gouvernement conservateur de Stephen Harper l'a fait sur la compétence en matière de télécommunications. En 2006, le ministre de l'Industrie, Maxime Bernier, a émis le Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication, qui exigeait que le CRTC tienne compte davantage des forces du marché :

Le pouvoir de prendre des instructions se veut un moyen de donner des directives politiques en temps utile à l'organisme de réglementation. La publication de telles instructions permet d'énoncer clairement la vision du gouvernement et de passer rapidement à une réglementation davantage axée sur le marché [...].

Autres lois fédérales touchant les communications au Canada

La Loi sur les télécommunications, entrée en vigueur en 1993, est aussi administrée par le ministère de l'Industrie. Ses objectifs sont de « favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions » (7) a)). Cette loi n'a pas la même portée culturelle que la Loi sur la radiodiffusion, mais elle précise tout de même que les fournisseurs de services doivent être des entreprises canadiennes contrôlées par des Canadiens (7) d)).

La Loi sur la radiocommunication, administrée par le ministère de l'Industrie, régit les licences et la réglementation de l'équipement radio et la certification technique des entreprises de diffusion au Canada. Nul ne peut installer, faire fonctionner ou posséder des appareils radio sans une licence ou l'autorisation du ministre de l'Industrie. Dans le but de contrer le piratage des satellites, une disposition a été ajoutée en 1991 pour interdire le décodage non autorisé des signaux codés. (Voir aussi COMMUNICATIONS, TÉLÉVISION, JOURNAUX et RADIODIFFUSION ET TÉLÉDIFFUSION).