Pensions

Après leur décès, un paiement habituellement moindre peut être versé au conjoint ou à tout autre survivant. Le régime de pension du Canada compte trois volets : les prestations aux personnes âgées (gouvernemental), l'assurance sociale (gouvernemental) et les régimes de retraite d'employeurs, les régimes individuels d'épargne-retraite et les avantages fiscaux connexes (privés). Le régime de retraite a deux buts principaux : assurer un revenu de base aux personnes âgées (un objectif de lutte contre la pauvreté) et maintenir un rapport raisonnable entre le revenu de retraite et celui de la période active (un objectif de remplacement du revenu).

Le premier volet des régimes de retraite canadiens comprend la pension de la sécurité de la vieillesse versée par le gouvernement fédéral aux personnes âgées à faible et à moyen revenu, le supplément de revenu garanti pour les personnes âgées à faible revenu et l'allocation au conjoint pour les conjoints à faible revenu qui sont veufs et ceux qui sont mariés et âgés de 60 à 64 ans (voir Pension de Vieillesse). Un supplément de revenu est fourni par cinq provinces et deux territoires à la population âgée pauvre. Le système fiscal accorde un crédit d'impôt non remboursable aux personnes âgées à faible et à moyen revenu et un crédit pour revenu de pension à tous les contribuables qui bénéficient d'un régime de retraite privé.

Le deuxième volet repose sur le Régime de Pension du Canada et son pendant québécois, le Régime des Rentes du Québec. Il s'agit de programmes d'assurance sociale liés au revenu et qui concernent la quasi-totalité des travailleurs. Le troisième volet correspond aux régimes de retraite d'employeurs financés par les employés et les employeurs ainsi que les régimes individuels d'épargne-retraite (régimes enregistrés d'épargne-retraite ou REER) payés par les bénéficiaires. Le système fiscal prévoit l'allégement des impôts lorsque le contribuable participe au régime de retraite de l'employeur ou cotise à un REER.

Les programmes gouvernementaux sont conçus pour permettre un transfert entre générations en fournissant une pension aux personnes âgées et à la retraite, pension financée par l'impôt sur le revenu (c'est le cas pour les prestations aux personnes âgées) et par les cotisations (régime de pension du Canada et régime des rentes du Québec) en majeure partie versées par la population active plus jeune. Les cotisations aux régimes de retraite privés et aux REER sont investies sur le marché. Les cotisants « détiennent » leurs cotisations, et tout élément de transfert entre les générations est accidentel. Les régimes de retraite gouvernementaux couvrent l'ensemble ou la quasi-totalité de la population, alors que la souscription à un régime de retraite d'employeur et à un REER touche les Canadiens au revenu supérieur à la moyenne.

Le régime de pension du Canada a suscité bien des débats et subi de nombreuses modifications au cours des deux dernières décennies. Selon ses détracteurs, il n'atteint pas ses objectifs de base, car beaucoup de personnes âgées vivant seules (en majorité des femmes) touchent un revenu en deçà du seuil de pauvreté et de nombreux Canadiens à faible ou à moyen revenu reçoivent une prestation de retraite qui ne suffit pas à maintenir leur niveau de vie. En même temps, le Vieillissement rapide de la population canadienne, le ralentissement marqué de la croissance économique et l'instabilité du marché du travail créent aussi une tension sur les coûts du régime de pension. Les régimes gouvernementaux et privés ont d'ailleurs été modifiés en profondeur depuis le milieu des années 80.

Régimes publics

Le premier régime d'assurance sociale national pour les pensions de vieillesse a été mis sur pied par le chancelier allemand Otto von Bismarck en 1889. Le Canada a probablement été influencé davantage par la loi britannique de 1908, qui a instauré pour les 70 ans et plus un régime de pension de vieillesse non contributif lié aux ressources. En 1925, la plupart des États européens ont déjà adopté des régimes similaires. En 1935, l'American Social Security Act met en place un régime de cotisation par répartition selon lequel les cotisations sont versées pour les pensions en cours, et seul un petit fonds couvre les fluctuations de la proportion des cotisations aux pensions.

En vertu de la première loi canadienne des pensions gouvernementales, la Loi des pensions de vieillesse (1927), le gouvernement fédéral rembourse 50 p. 100 des coûts des provinces pour les régimes de pension publics liés aux ressources pour les 70 ans et plus. En 1931, la part du gouvernement fédéral augmente à 75 p. 100, mais le régime ne devient national qu'en 1937, quand toutes les provinces adoptent une loi conciliable (voir Sécurité Sociale). Le montant des prestations et autres provisions sont révisés périodiquement jusqu'en 1951, année de l'entrée en vigueur de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, selon laquelle un montant de 40 $ (259 $ en 1997 après rajustement en fonction de l'inflation) est versé mensuellement à toute personne âgée de 70 ans et plus (âge ramené par la suite à 65 ans), peu importe son revenu. Au cours du premier trimestre de 1997, la sécurité de la vieillesse verse mensuellement 400,71 $, bien que les prestations soient réduites par l'impôt sur le revenu et que la sécurité de la vieillesse n'effectue plus de versements aux aînés à revenu élevé (plus de 85 000 $).

Les lois (1965) sur le Régime de pension du Canada et sur le Régime des rentes du Québec permettent à 91 p. 100 de la population active (à l'exception des personnes qui ne gagnent que quelques milliers de dollars par année) d'être couvertes grâce aux régimes gouvernementaux à cotisation obligatoire. Le régime de pension du Canada fait appel à un financement par répartition sous forme de cotisation (c'est-à-dire les cotisations sociales) des employeurs, des employés et des travailleurs autonomes. Le régime des rentes du Québec a un financement mixte, par répartition et par capitalisation. La pension de retraite est établie en fonction du quart du revenu moyen à vie ne dépassant pas celui du salaire moyen, soit un maximum de 736,81 $ par mois. En plus des pensions de retraite, le régime de pension du Canada et le régime des rentes du Québec procurent aux bénéficiaires des prestations d'invalidité, de survivant, d'orphelin et de décès. Toutes ces prestations sont indexées annuellement au coût de la vie.

Le supplément de revenu garanti (SRG), également institué en 1965, vise à fournir (de concert avec la sécurité de la vieillesse) un revenu de base garanti aux personnes âgées. Le SRG est un programme lié au revenu, qui fournit (au cours du premier trimestre de 1997) un versement maximal de 476,20 $ par mois aux personnes âgées seules et à celles qui sont mariées à des personnes de moins de 65 ans ainsi qu'un versement maximal de 310,18 $ aux aînés mariés à des personnes pensionnées. On déduit 1 $ de la prestation maximale pour chaque 2 $ de revenu autre que la sécurité de la vieillesse. L'allocation du conjoint, instituée en 1975, est un programme lié au revenu pour les personnes veuves et les conjoints de 60 à 64 ans, par lequel on verse une prestation mensuelle maximale de 710,89 $ pour les conjoints et de 784,92 $ pour les personnes veuves (surtout des femmes). La sécurité de la vieillesse, le SRG et la prestation au conjoint sont indexés en entier au coût de la vie tous les trimestres.

Les régimes de pension publics couvrent des groupes importants de la population, contrairement aux régimes de retraite des employeurs et aux REER. En janvier 1997, 3,5 millions de personnes âgées bénéficient de la sécurité de la vieillesse, 1,4 million reçoivent le SRG et 104 000 personnes, l'allocation au conjoint. Le régime de pension du Canada verse des pensions de retraite et d'autres prestations à 3,6 millions de Canadiens, tandis que le régime des rentes de Québec compte environ 1,1 million de bénéficiaires, pour un total de 4,7 millions. En 1993, 1,4 million de contribuables déclarent tirer un revenu de régimes de retraite d'employeurs.

Le budget fédéral de 1996 annonce une nouvelle prestation liée au revenu qui remplacera en 2001 la sécurité de la vieillesse, le SRG et les crédits d'impôt pour revenu de pension. Les prestations aux aînés comprendront un élément semblable au supplément de revenu garanti (avec le même taux élevé de réduction de 50 p. 100) et un élément semblable à la sécurité de la vieillesse (avec un revenu familial de 25 921 $ pour les prestations maximales et un taux de réduction de 20 p. 100). Ces prestations excéderont de 120 $ les sommes maximales versées actuellement par la sécurité de la vieillesse et le SRG aux personnes seules et aux couples, ce qui garantira un revenu de 11 420 $ aux personnes seules et de 18 440 $ aux couples en 2001.

Le régime de pension du Canada et le régime des rentes du Québec font l'objet de bien des controverses parce que le taux de cotisation devra augmenter de façon substantielle pour assumer les coûts croissants des pensions à mesure que la population vieillira. Selon les critiques, les membres de la nouvelle génération devront payer beaucoup plus que leurs parents et leurs grands-parents pour soutenir le régime de pension du Canada et le régime des rentes du Québec. La population craint (à tort) que le régime ne se retrouve à sec, et nombre de jeunes Canadiens sont persuadés que le régime de pension du Canada « ne sera pas là pour eux » lorsqu'ils prendront leur retraite.

Afin de rétablir la confiance envers le régime de pension canadien, les gouvernements fédéral et provinciaux, qui administrent conjointement ce régime, se sont entendus pour passer d'un financement de répartition à un financement à capitalisation partielle. En devançant les échéances prévues pour augmenter les cotisations prélevées auprès des employés, des travailleurs autonomes et des employeurs, on accumule des fonds plus importants pour le régime de pension du Canada qui équivaudront aux prestations de cinq années (au lieu des deux années actuelles). Ces fonds supplémentaires seront investis dans un portefeuille varié de titres afin qu'ils génèrent des profits supérieurs, ce qui contribuera à limiter la hausse du taux de cotisation.

En maintenant le système par répartition, le taux de cotisation au régime de pension du Canada aurait augmenté graduellement chaque année. Le taux de 5,85 p. 100 de 1997 pour un revenu entre 3 500 $ et 35 800 $ (partagé également entre l'employé et l'employeur) aurait été probablement de 14,2 p. 100 en 2030, au moment où les derniers baby-boomers auront atteint le troisième âge (65 ans). Avec le financement à capitalisation partielle, le taux de cotisation monte plus rapidement pour atteindre 6 p. 100 en 1997, puis 9,9 p. 100 en 2003 (comparativement à 7,35 p. 100 en 2003 selon le financement par répartition); mais, par la suite, ce taux restera « stable », et il n'y aura pas d'autres hausses. De plus, les gouvernements décident de bloquer l'exemption de base annuelle (le revenu minimal de 3400 $ en deçà duquel les employés et employeurs ne versent pas de cotisations au régime de pension du Canada). Cette mesure se traduira à long terme par la hausse du nombre de cotisations perçues et permettra d'offrir des pensions à un plus grand nombre de travailleurs à temps partiel.

Les gouvernements fédéral et provinciaux n'effectueront pas de coupures significatives dans les prestations du régime de pension du Canada. L'âge d'admissibilité restera aussi le même. On procédera plutôt à des réductions assez mineures. Les pensions seront établies selon la moyenne du salaire cotisable maximal des cinq dernières années, au lieu des trois années actuelles. L'administration des pensions d'invalidité sera encore plus serrée. Les demandeurs devront avoir travaillé et contribué au régime durant 4 ans au cours des 6 dernières années (plutôt que 2 ans au cours des 3 dernières années, ou 5 ans au cours des 10 dernières années). Les pensions de retraite pour les prestataires de rentes d'invalidité seront calculées sur base du salaire moyen au moment où l'incapacité à travailler est survenue plutôt que lorsque le bénéficiaire a 65 ans. Le plafond imposé aux prestations combinées de survivant et d'invalidité limitera le versement à la prestation d'invalidité maximale. La prestation de décès unique, qui équivaut à 3580 $ ou à 6 mois de pension de retraite, passera à 2500 $ et sera bloquée à ce montant.

Régimes privés

Les gouvernements ont versé des pensions aux vétérans invalides et aux veuves de guerre même avant le XIX^e siècle. Les régimes de pension pour les fonctionnaires, qui remplacent divers paiements spéciaux, sont mis en place dans la seconde moitié du XIX^e siècle. Le Grand Trunk Railway crée le premier régime pour employés du secteur privé en 1874, mais la Commission du travail critique cette entreprise parce qu'elle oblige ses employés à assumer 80 p. 100 des coûts de leurs prestations et qu'elle leur demande de renoncer à leur droit pour toute allocation d'invalidité ou de décès, même si ces événements sont dus à la négligence de l'entreprise.

La couverture des régimes du secteur privé créés par les sociétés de chemin de fer et les établissements financiers s'étend à d'autres secteurs de l'économie, mais elle reste partielle et d'intérêt public. En 1983, seulement 45,4 p. 100 des salariés bénéficient d'un régime de retraite au travail. En 1993, cette proportion régresse à 44,6 p. 100 en raison de la chute des cotisations des hommes salariés, qui sont passées de 52,4 p. 100 en 1983 à 46,8 p. 100 en 1993. Cette chute est imputable aux dures récessions du début et de la fin des années 80 et à la restructuration économique qui a entraîné la perte d'emplois dans les secteurs à prédominance masculine, comme les industries manufacturière et de la construction, qui fournissent la plupart du temps un régime de retraite. En revanche, la couverture des régimes de retraite privés augmente chez les femmes salariées, passant de 35,9 p. 100 en 1983 à 41,9 p. 100 en 1993, puisqu'un nombre croissant de femmes se joignent au nombre des salariés (beaucoup occupent un poste gouvernemental qui offre une couverture presque complète) et parce que les lois fédérales et provinciales relatives aux normes applicables aux régimes de pension ont été améliorées. En effet, elles stipulent désormais que les employeurs qui offrent un régime de retraite doivent y ajouter les travailleurs à temps partiel (la plupart sont des femmes).

Le pourcentage de cotisants à un régime de retraite de toute la population active, soit les salariés, les travailleurs autonomes et les chômeurs (officiels), est beaucoup plus bas. En 1983, 36 p. 100 de la population active bénéficient d'un régime de retraite privé. En 1993, ce nombre passe à 35,4 p. 100. Le pourcentage d'hommes actifs cotisant à un régime de retraite privé est de 40,8 p. 100 en 1983 et de 36,4 p. 100 en 1993. Les femmes, elles, ont quelque peu amélioré leur situation, passant de 29,1 p. 100 en 1983 à 34,1 p. 100 en 1993. Peu de travailleurs à faible revenu sont couverts par un régime de retraite privé. Les femmes sont également moins susceptibles d'adhérer à un régime de retraite d'employeur (2 248 561 femmes par rapport à 2 966 086 hommes). Le fossé entre les sexes est cependant moindre aujourd'hui en raison du nombre décroissant d'hommes qui profitent d'une telle couverture.

Au cours de l'important débat sur les pensions qui a lieu au début des années 80, on propose de résoudre le problème de couverture en demandant à tous les employeurs de fournir des régimes de retraite ou à l'ensemble des travailleurs de cotiser à un REER. Toutefois, ces propositions essuient un échec. Les gouvernements fédéral et provinciaux renforcent cependant les normes législatives qui régissent les régimes de retraite d'employeurs et améliorent les mesures d'allégement fiscal afin d'encourager les Canadiens à cotiser à un REER.

Pour amoindrir quelque peu le problème de couverture, on exige des employeurs qui offrent déjà un régime de retraite d'y admettre tous les employés à temps plein qui font partie d'un groupe professionnel couvert par le régime après deux années consécutives à leur service et tous les employés à temps partiel, selon certaines conditions (dans la plupart des champs d'application, les travailleurs à temps partiel sont admissibles s'ils gagnent au moins 35 p. 100 du salaire moyen après deux années consécutives chez l'employeur). Aujourd'hui, dans la plupart des cas, l'acquisition doit avoir lieu à l'intérieur de deux ans. Par « acquisition », on entend le versement d'une cotisation au régime de retraite par l'employeur au nom du bénéficiaire admissible. Les cotisations doivent être bloquées, c'est-à-dire que les cotisants ne peuvent retirer leurs versements ou ceux de leur employeur qu'à la retraite.

Les régimes de retraite d'employeurs doivent fournir des prestations de survivant (bien que le conjoint puisse renoncer à cette disposition), et les prestations accumulées de régime de retraite doivent être partagées entre les conjoints advenant un divorce. Les commanditaires des régimes doivent accorder la retraite anticipée selon la réduction actuarielle de la pension. La transférabilité des pensions est améliorée. Les bénéficiaires qui changent d'emploi peuvent transférer leurs cotisations accumulées au régime de leur nouvel employeur, le cas échéant, à un REER bloqué ou à une rente qui verse les prestations au bénéficiaire une fois qu'il est à la retraite.

Cependant, il n'existe aucune exigence en ce qui a trait à l'indexation. C'est là une des principales lacunes des régimes de retraite d'employeurs, mais un des grands avantages du régime de pension du Canada et du régime des rentes du Québec. Malgré une légère amélioration au fil des ans, grâce surtout aux efforts des syndicats, seuls 43,7 p. 100 des bénéficiaires des régimes de retraite d'employeurs (en particulier les employés du secteur public) profitent de régimes offrant une certaine forme d'indexation qui protège les prestations contre les ravages que peut causer une inflation, même minime, au bout de plusieurs années (l'espérance de vie moyenne est en hausse). Seuls 14,1 p. 100 des bénéficiaires profitent d'une indexation complète. De plus, au lieu des régimes de retraite à prestations déterminées, qui prennent en considération les années de service et le revenu moyen ou récent pour établir la pension versée, on tend à recourir aux régimes de cotisations déterminées, selon lesquels la pension est fonction du montant des cotisations et des revenus de placement accumulés au fil des ans. Les régimes à prestations déterminées offrent un élément de sécurité, ce qui n'est pas le cas des régimes à cotisations déterminées (qui sont avant tout des systèmes d'épargne).

Régimes enregistrés d'épargne-retraite

Les régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER), qui favorisent les économies privées en prévision de la retraite, contribuent, tout comme les régimes de retraite d'employeurs, à l'objectif de remplacement du revenu. Les limites des déductions fiscales relatives aux cotisations à des REER ont été sans cesse repoussées au cours des dernières années pour inciter les gens à économiser en vue de la retraite, bien que le gouvernement fédéral ait temporairement abaissé la limite, passant de 14 500 $ en 1995 à 13 500 $ en 1996 et en 1997. Elle a atteint 15 500 $ en 1999 et sera indexée aux salaires par la suite. La limite de 1985 établie à 5 500 $ pour les déclarants qui n'ont pas de régime de retraite d'employeur a augmenté graduellement au fil des ans pour atteindre 15 500 $ en 1999.

Même si l'utilisation des REER a progressé, seul un petit groupe de Canadiens économise en vue de la retraite à l'aide de ce système. En 1980, 13 p. 100 de l'ensemble des déclarants demandent une déduction d'impôt pour leurs cotisations à un REER. Ce pourcentage connaît une croissance constante et atteint 25,9 p. 100 en 1993. Les REER et les cotisations moyennes augmentent en fonction des salaires. En 1993, seulement 3,1 p. 100 des déclarants gagnant moins de 10 000 $ cotisent à un REER, contrairement à 73,7 p. 100 des déclarants qui gagnent 250 000 $ et plus. La cotisation moyenne varie de 1 079 $ pour le petit groupe en deçà de 10 000 $, à 12 806 $ pour l'autre groupe. Les contribuables à revenu élevé profitent également d'épargnes fiscales plus importantes pour leurs cotisations à un REER parce qu'ils y versent plus d'argent et font partie d'une tranche d'imposition supérieure. Parmi les contribuables qui gagnent plus de 50 000 $, soit 10 p. 100 de l'ensemble, 66,6 p. 100 versent en moyenne 5 861 $ dans un REER en 1993 et obtiennent une économie fiscale (fédérale et provinciale) de l'ordre de 2 524 $. Pour les 90 p. 100 qui gagnent moins de 50 000 $, 20,9 p. 100 versent en moyenne 2 456 $ dans un REER, ce qui correspond à une économie fiscale de 732 $ seulement.

Les améliorations apportées aux régimes de retraite privés sont importantes, mais elles profitent surtout aux Canadiens qui gagnent plus que la moyenne et qui bénéficient à la fois d'un régime de retraite d'employeur et d'un REER. La plupart des gens doivent compter sur les programmes gouvernementaux pour obtenir une pension de retraite. Les dernières modifications apportées aux prestations aux personnes âgées et au régime de pension du Canada visent à s'assurer que le régime de retraite gouvernemental puisse faire face à la hausse des coûts due au vieillissement de la population et préparent le terrain pour les baby-boomers qui se joindront massivement à la population âgée après 2010.