Représentation diplomatique et consulaire

Représentation diplomatique et consulaire

Lorsqu'un État souverain établit une représentation dans la capitale d'un autre État souverain, le représentant principal est d'habitude un ambassadeur, tandis que l'établissement s'appelle une ambassade. Le terme « ambassadrice » est utilisé pour désigner un ambassadeur féminin. En général, le terme « ambassadrice » peut aussi être employé pour désigner l'épouse d'un ambassadeur. Le Canada n'adopte cependant cette pratique.

Il arrive que le représentant principal soit un chargé d'affaires par intérim en attendant l'arrivée d'un ambassadeur (ou une fois qu'il est arrivé si celui-ci est absent de l'État en question). Si le chargé occupe le poste de façon permanente, il s'appelle chargé d'affaires en pied.

Par le passé, le représentant principal aurait pu être un ministre, s'il s'agissait d'une légation plutôt que d'une ambassade. Après la Deuxième Guerre mondiale, l'acceptation générale de l'égalité juridique des États souverains fait que la pratique habituelle d'accréditer des ministres et d'établir des légations cède la place à l'accréditation d'ambassadeurs et à l'établissement d'ambassades.

Entre les pays souverains du COMMONWEALTH, le représentant principal est le haut-commissaire et l'établissement s'appelle le haut-commissariat (autrefois le bureau du haut commissaire). Tandis qu'un ambassadeur est accrédité auprès du chef d'État (c.-à-d. le monarque ou le président), le haut-commissaire est accrédité auprès du gouvernement. En règle générale, les ambassadeurs et les hauts-commissaires sont considérés comme des égaux dans leur statut et leurs fonctions. Les ambassades et les hauts-commissariats sont tous deux des missions diplomatiques.

Les ambassadeurs et les hauts-commissaires portent le titre d'« Excellence » dans les États étrangers et leurs homologues étrangers au Canada ont droit au même titre. Les citoyens canadiens utilisent le titre de « Monsieur » ou de « Madame » quand ils s'adressent à un ambassadeur ou à un haut-commissaire du Canada.

Représentation diplomatique

Convention
Le statut des diplomates est régi par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961), à laquelle le Canada est partie. La nomination du diplomate se fait par l'État accréditant, mais doit être approuvée par l'État accréditaire. Le diplomate doit demeurer agréé (persona grata) par le gouvernement accréditaire toute la durée de son mandat. S'il devient indésirable (persona non grata), l'État accréditaire peut alors exiger son départ.

Premiers représentants du Canada à l'étranger

L'envoi de représentants du Canada à l'étranger à diverses fins, notamment pour l'immigration et la promotion du commerce, remonte à 1867, l'année de la Confédération. En 1869, sir John ROSE, un ancien ministre des Finances, est nommé agent principal de liaison auprès du gouvernement britannique. Plus tard, il est nommé délégué aux Finances.

En 1880, sir Alexander GALT est le premier à être nommé haut-commissaire à Londres. On peut alors soutenir qu'il est le premier diplomate canadien. À vrai dire, ni lui ni l'agent général nommé à Paris en 1882 ne jouissent d'un statut diplomatique. En outre, même si la création du ministère des AFFAIRES EXTÉRIEURES (maintenant le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international) remonte à 1909, les bureaux de Paris et de Londres ne relèveront de ce ministère qu'en 1913 et en 1921 respectivement.

Il faut attendre après la Conférence impériale de 1926, qui reconnaît l'égalité des dominions avec le Royaume-Uni, pour que le Canada accrédite des représentants diplomatiques à l'étranger. Il demeure que les représentants du Canada à Londres et à Paris et, à compter de 1925, l'agent de consultation du Canada auprès de la SOCIÉTÉ DES NATIONS à Genève, s'acquittaient essentiellement de tâches de diplomates.

Représentation consulaire

La représentation dans des villes autres que les capitales se fait par l'établissement de postes consulaires (consulats généraux ou consulats). Les tâches portent alors sur la promotion et la protection des intérêts canadiens dans la ville d'accueil, surtout auprès du secteur privé (commerce et tourisme par exemple) et de l'administration locale (comme l'aide aux Canadiens à l'étranger). L'importance des postes varie, pouvant aller d'un établissement imposant dirigé par un consul général à un simple consul honoraire ou à un agent commercial travaillant chez lui.

Le premier consulat général du Canada est établi à New York en 1943. Toutefois, le pays avait déjà envoyé, au fil des ans, des représentants à l'étranger, surtout pour promouvoir le commerce et l'immigration. Le Service des délégués commerciaux était déjà bien établi au début de la Deuxième Guerre mondiale. En réalité, le premier délégué commercial avait été affecté en 1894 à Sydney, en Australie.

Les affaires consulaires sont confiées aux postes consulaires britanniques, faute de représentants canadiens qualifiés et dûment autorisés, jusque bien après la Deuxième Guerre mondiale. Peu à peu, le Canada établit toutefois des missions diplomatiques et des postes consulaires pour s'occuper de la majorité des responsabilités canadiennes à l'étranger. En date de 1994, le Canada comptait à l'étranger 63 ambassades, 20 hauts-commissariats, 18 consulats généraux dirigés par des fonctionnaires de carrière, 3 consulats dirigés par des fonctionnaires de carrière, ainsi que 57 consulats dirigés par des fonctionnaires honoraires, et d'autres à venir.

Plein statut diplomatique

Pendant et juste après la Première Guerre mondiale, on soulève à maintes reprises la question de la nomination d'un représentant du Canada aux États-Unis. En 1926, Vincent MASSEY est le premier à être nommé ministre du Canada à Washington, où il ouvre en 1927 la première légation canadienne, dotée d'un personnel de quatre fonctionnaires. Cette première nomination d'une personne jouissant d'un plein statut diplomatique pour représenter le Canada à l'étranger est suivie en 1928 par la nomination d'un autre ministre, Phillipe ROY, commissaire général à Paris depuis 1911. En 1929, Herbert Marler est nommé ministre au Japon. Comme les nominations à Washington et à Tokyo sont perçues comme des « premières », elles donnent lieu à d'autres nominations du Canada qui font date à l'étranger.

En 1928, le premier haut-commissaire britannique arrive à Ottawa comme représentant du gouvernement du Royaume-Uni. Le GOUVERNEUR GÉNÉRAL avait joué un tel rôle jusque-là. La même année, soit en 1928, les hauts-commissaires représentant les pays du Commonwealth à Londres (l'honorable P. C. LARKIN est le représentant du Canada) se voient reconnaître un statut équivalent à celui des ambassadeurs. À la même époque, l'agent de consultation du Canada auprès de la Société des Nations est lui aussi réputé pour avoir un statut équivalent à celui d'ambassadeur.

Élévation au statut d'ambassade

Toutefois, le premier ambassadeur comme tel du Canada est nommé en novembre 1943, lorsque le Canada et les États-Unis élèvent leurs légations au statut d'ambassades. L'honorable Leighton McCarthy, le ministre du Canada, devient alors le premier ambassadeur du Canada aux États-Unis, tandis que l'honorable Ray Atherton, le ministre des États-Unis au Canada, devient le premier ambassadeur étranger en poste à Ottawa.

En décembre 1943, on annonce que les ministres du Canada en URSS, en Chine et au Brésil sont élevés au rang d'ambassadeurs. Par la suite, d'autres légations sont élevées au statut d'ambassades et la pratique d'échanger des ambassadeurs plutôt que des ministres s'instaure graduellement. C'est en 1962, dans l'ancienne Tchécoslovaquie, que la dernière légation du Canada est élevée au statut d'ambassade.

La Deuxième Guerre mondiale suscite un accroissement rapide de la représentation du Canada à l'étranger. À la fin de la guerre, le Canada compte des représentants diplomatiques accrédités auprès de 20 États et des soi-disant « gouvernements en exil » européens à Londres. Cet accroissement rapide se poursuit durant l'après-guerre.

Missions diplomatiques

En 1924, un édifice acheté et inauguré à Trafalgar Square pour regrouper tous les fonctionnaires canadiens à Londres est désigné MAISON DU CANADA. Il conserve toujours un cachet bien canadien à Londres.

Les bureaux et les résidences du premier représentant nommé ministre aux États-Unis occupent l'un des magnifiques manoirs longeant l'avenue Massachusetts, communément appelée Embassy Row. À compter de 1947, seuls les bureaux s'y trouvent. En 1989, les bureaux sont emménagés dans un nouvel édifice du Canada donnant sur Pennsylvania Avenue, en un emplacement unique à mi-chemin entre la Maison-Blanche et le Capitole.

À Tokyo, la chancellerie et la magnifique résidence adjacente sont construites en un lieu propice, en face de l'un des palais royaux. Les édifices du Canada à Tokyo ont survécu aux bombes incendiaires de la Deuxième Guerre mondiale, en partie grâce aux efforts des concierges japonais. La Maison du Canada, à Londres, a aussi eu la chance d'échapper aux dégâts causés par les raids aériens.

Ambassadeur et entourage diplomatique

L'ambassadeur est chargé de représenter l'État accréditant dans les rapports de ce dernier avec le gouvernement accréditaire, y compris dans des négociations s'il y a lieu. Il est responsable de protéger les biens et la personne des ressortissants contre la discrimination dans le pays accréditaire. Il voit à promouvoir et à clarifier les intérêts et les politiques de son gouvernement. Il donne des opinions éclairées à son propre gouvernement sur les politiques et les intérêts du gouvernement accréditaire, et il fait rapport sur les événements importants et pertinents survenus dans le pays étranger.

La désignation de « diplomate » peut aussi s'appliquer aux représentants auprès d'organisations internationales (l'ONU et l'OTAN par exemple), aux personnes chargées d'une activité internationale particulière (EXPO 86 par exemple), de négociations ponctuelles (comme les négociations commerciales entre le Canada et les États-Unis en 1987), d'une fonction permanente (telle que le désarmement ou les négociations commerciales multilatérales du GATT) ou d'un projet plus général à caractère international et supposant parfois des déplacements (ambassadeur itinérant, par exemple). Dans bien des pays, la désignation de diplomate, une fois accordée, se porte à vie. C'est d'ailleurs le cas aux États-Unis.

État à l'intérieur d'un État

Le personnel, la résidence et les bureaux du diplomate constituent l'ambassade. Dans la pratique, les bureaux s'appellent la chancellerie. La même désignation s'applique au bureau du haut-commissaire. La coutume et le DROIT INTERNATIONAL veulent que les locaux d'une mission diplomatique soient soustraits à la juridiction de l'État accréditaire. De même, le diplomate et tout le personnel établi à l'étranger bénéficient de l'immunité de juridiction de l'État accréditaire, à moins que, dans des cas particuliers, l'État accréditant ne renonce à leur immunité. Le but de l'immunité est de protéger la mission diplomatique contre tout harcèlement injustifié. On s'attend néanmoins à ce que le diplomate et tout le personnel établi à l'étranger se conforment aux lois de l'État accréditaire.

Nominations

Dans le Service extérieur du Canada, les chefs de missions diplomatiques et de postes consulaires sont interchangeables, sous réserve générale de leur rang au sein de leur propre Service extérieur (qui est distinct de leur rang diplomatique ou consulaire) et du classement des missions diplomatiques et des postes consulaires déterminés selon le niveau de responsabilités et d'activités.

ALes nominations sont proposées au Cabinet par le premier ministre du Canada, puis confirmées par décret. Les commissions consulaires sont attribuées aux personnes nommées sur autorisation du gouverneur général au nom de la reine.

Nominations politiques

Au début, les hauts-commissaires du Canada au Royaume-Uni étaient des nominations dites politiques, comme l'étaient d'ailleurs les premières personnes à être nommées ministres et ambassadeurs du Canada. La pratique de nommer des agents de carrière comme chefs de missions diplomatiques remonte aux nominations de W. A RIDDELL en 1925 et de Hume WRONG en 1937 à la direction du bureau consultatif auprès de la Société des Nations à Genève. Au moment de l'accroissement de la représentation à l'étranger qui survient au début de la Deuxième Guerre mondiale, plus d'agents de carrière sont nommés chefs de missions diplomatiques, à titre de ministres dans les légations de l'époque.

Le premier fonctionnaire de carrière du ministère des Affaires étrangères à être nommé ambassadeur est Jean Désy, ministre du Canada au Brésil, qui se voit promu au rang d'ambassadeur lorsque la légation devient ambassade. Pendant la même période, Dana WILGRESS, sous-ministre de l'Industrie et du Commerce et ancien délégué commercial principal, se voit promu au rang d'ambassadeur auprès de l'ancienne URSS, où il avait été depuis 1942 le premier ministre représentant le Canada. Le premier ambassadeur de carrière à Washington est Lester PEARSON, qui est élevé à ce rang en 1945, après avoir été le deuxième responsable.

Au moment de l'accroissement rapide de la représentation diplomatique et consulaire du Canada à l'étranger pendant et après la Deuxième Guerre mondiale, la pratique est plutôt de nommer des agents de carrière comme ambassadeurs, hauts-commissaires, consuls généraux et consuls. Les personnes nommées viennent des rangs du ministère des Affaires étrangères, du Service des délégués commerciaux et, à l'occasion, d'autres ministères. Pendant les années subséquentes, des agents de carrière nommés proviennent aussi du Service d'immigration et de l'Agence canadienne de développement international.

Jusqu'en 1994, il y a encore un nombre fluctuant, quoique relativement limité, de nominations dites politiques, telles celles de l'honorable Royce Firth à titre de haut-commissaire au Royaume-Uni en 1994 et de l'honorable Benoît Bouchard à titre d'ambassadeur en France en 1993.