Processus budgétaire

Les gouvernements fédéral et provincial suivent un processus budgétaire visant à garantir le contrôle, la responsabilité et la planification des dépenses des fonds publics. Ce processus constitue la première assise du ministère des Finances, mais concerne aussi le Cabinet les membres du Parlement ou des assemblées législatives provinciales. Le processus évolue toujours au gré des désirs des nouveaux gouvernements.

But

En théorie, la préparation annuelle, par l'exécutif ou le Cabinet, d'un budget soumis à l'approbation du Parlement ou des corps législatifs, permet le contrôle démocratique des dépenses.

L'état budgétaire doit comprendre les recettes et les dépenses prévues pour toute l'année. En tant qu'outil de planification, le budget, toujours d'un point de vue théorique, permet au gouvernement d'analyser les conséquences de ses programmes actuels et à venir en termes de recettes et de dépenses, ainsi que les liens qui existent entre eux. À l'échelle fédérale, le processus budgétaire peut aussi servir à stabiliser l'économie grâce à des mesures touchant les dépenses.

Budget des recettes

En fait, il existe deux budgets (recettes et dépenses) et deux processus budgétaires au sein du gouvernement canadien. Le processus budgétaire des recettes aboutit à la présentation du discours du budget au Parlement par le ministre des Finances devant le Parlement. Dans ce discours et les documents y afférents, le ministre passe en revue la situation économique actuelle et future ainsi que la situation financière du gouvernement, il annonce tout changement aux taux d'imposition et aux structures fiscales et dévoile parfois de nouveaux programmes de dépenses importants.

Après le débat sur le budget, la Chambre des communes procède au vote afin d'accepter ou de rejeter le budget. Ce vote engage la confiance de la Chambre. Si celle-ci rejette le budget des recettes prévues, le gouvernement démissionne, et des élections peuvent être déclenchées. C'est ce qui s'est produit en mai 1974 et en décembre 1979 pour des budgets présentés par des gouvernements minoritaires.

Étant donné l'importance cruciale que revêt le discours du budget pour le gouvernement au pouvoir, le processus de préparation du budget semble plutôt curieux. Traditionnellement, le ministre des Finances et un groupe relativement restreint de ses collaborateurs préparent le budget dans le plus grand secret. Le contenu du budget demeure généralement secret pour le reste du Cabinet, à l'exception peut-être du premier ministre, jusqu'à peu avant le discours du budget.

Si la préparation du budget s'entoure de tout ce mystère et ne se prête guère à la consultation, c'est parce que, de toute évidence, la connaissance de son contenu avant qu'il ne soit rendu public pourrait permettre à des individus de tirer indûment avantage de la situation. Cependant, au cours des dernières années, les ministres des Finances ont reconnu l'opportunité des consultations en vue de la préparation du budget et ont commencé à lever le voile sur ce processus. Maintenant, il n’est pas rare de voir le premier ministre ou le ministre des Finances faire allusion à propos du prochain budget ou de voir leurs fonctionnaires révéler des détails précis du budget à la presse. Cependant, le mystère entourant le budget est encore la norme : quand les secrets sont finalement et entièrement révélés dans le discours ministériel sur le budget au Parlement, cela représente un événement médiatique d’importance, créant ainsi une occasion politique majeure pour le gouvernement de faire la promotion de ses politiques.

Budget des dépenses

Pour sa part, le budget des dépenses n'est pas soumis à tant de précautions, du moins au sein du gouvernement. Déposé en Chambre en février de chaque année pour l'exercice commençant en avril suivant, on l'appelle officiellement le Budget des dépenses et officieusement le Livre bleu. L'orientation générale du budget et l'établissement de ses priorités relèvent des organismes centraux (p. ex., le ministère des Finances et du Trésor et le Bureau du Conseil privé), qui ensuite négocient les corrections, concilient les demandes budgétaires des divers ministères et préparent le budget des dépenses totales, qui sera soumis au Parlement par le président du Conseil du Trésor.

Avant 1971

Jusqu'au début des années 1970, le Parlement devait tout approuver : salaires, approvisionnements, pensions de vieillesse, frais de déplacement des fonctionnaires... Le facteur déterminant des dépenses allouées pour la plupart des postes budgétaires était le niveau des dépenses de l'année précédente. Les gens qui participaient au processus ou qui l'étudiaient estimaient généralement que le budget des dépenses ne permettait pas au Parlement d'exercer un contrôle significatif ou au Cabinet d'effectuer une planification adéquate.

Dans bien des cas, les députés au Parlement ne pouvaient pas faire le lien entre les dépenses prévues d'un ministère particulier et les services qu'il dispensait. De plus, l'information fournie se limitait à l'année financière à venir. Par conséquent, les députés étaient incapables d'évaluer les conséquences budgétaires possibles d'un poste du budget pour les années subséquentes.

Pour les mêmes raisons, il devenait difficile pour le gouvernement et ses représentants d'établir un rapport entre les dépenses et la planification des politiques et des programmes. Le gouvernement n'avait pas un moyen satisfaisant de déterminer l'impact des nouveaux programmes à l'étude sur les dépenses. Le contraire est également vrai : les problèmes s'aggravaient du fait de l'interdépendance entre les ministères, car les dépenses de l'un pouvaient renforcer celles d'un autre, servir aux mêmes fins ou annuler leurs effets.

Réforme des années 1970

Au début des années 70, le gouvernement du premier ministre Pierre Trudeau a cherché à réformer en profondeur le processus budgétaire en adoptant une procédure « scientifique » ou « rationnelle » de budgétisation et de prise de décisions, c'est-à-dire la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Comme l'indique son nom, la RCB visait à intégrer la planification des politiques et le processus budgétaire. Au lieu d'être axée sur les facteurs de production et les articles de dépense, la RCB insistait sur les produits, c'est-à-dire les résultats en bout de ligne des activités du gouvernement pour les Canadiens.

Les activités ministérielles ont été divisées en programmes et en sous-programmes. Un programme était défini en fonction d'un aspect particulier du service public, tel que la santé, la justice, la sécurité individuelle ou nationale, et devait comprendre toutes les activités ayant un impact à cet égard. Toutefois, dans la réalité, la classification des activités en programmes n'était jamais clairement définie.

En théorie, dans le cadre du système de la RCB, le Cabinet et les organismes centraux visés (principalement le Bureau du Conseil privé) devaient établir les priorités sous forme de programmes. Les ministères étaient tenus de soumettre leurs demandes budgétaires et d'effectuer des analyses démontrant comment leurs activités contribuaient aux objectifs des divers programmes. Les activités qui ne produisaient pas de résultats satisfaisants pouvaient être modifiées, voire supprimées, ce qui, explicitement, mettait en cause les relations entre les activités des divers ministères.

Sur le plan pratique, la RCB n'a jamais rempli ses promesses, surtout parce que l'analyse inhérente au système requérait une trop grande quantité de données, y compris non seulement des statistiques financières, faciles à obtenir, mais aussi de l'information sur les activités et les résultats des programmes, plus difficile à obtenir. Dans de nombreux cas, les responsables des programmes étaient dépourvus des connaissances élémentaires en sciences sociales et d'autres connaissances nécessaires pour évaluer l'impact des programmes. Par exemple, il est très difficile de déterminer jusqu'à quel point les dépenses consacrées à la recherche sur de nouveaux médicaments, au système public de soins médicaux, à la promotion d'une meilleure alimentation ou à tout autre programme d'éducation en matière de santé ont véritablement des répercussions sur la santé de la population, même s'il est possible de mesurer son état de santé.

La RCB n'a pas tenu compte de la réalité politique du processus budgétaire. Un budget constitue un compromis entre des intérêts et des objectifs opposés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement. Le choix d'injecter plus de fonds dans la défense nationale ou dans les programmes sociaux est déterminé par des valeurs sociales et exige une décision politique. Une fois que les décisions sont prises, les batailles bureaucratiques et politiques qu'il faut livrer chaque année pour les faire accepter s'avèrent très coûteuses et fort perturbatrices. C'est pour cette raison que, traditionnellement, le processus budgétaire a concentré son attention sur les postes budgétaires marginaux. Sauf dans des circonstances extraordinaires, les dépenses gouvernementales demeurent en effet essentiellement les mêmes. Les discussions portent surtout sur l'allocation de nouvelles dépenses ou de dépenses additionnelles.

Si la RCB avait donné les résultats escomptés, il aurait fallu renégocier chaque année la totalité du budget. Néanmoins, la RCB a apporté de légères améliorations au processus budgétaire. L'analyse de l'impact des programmes et des activités est désormais pratique courante. La formule du Livre bleu présenté au Parlement, si imparfaite soit-elle, est plus pratique pour les députés et engendre des débats plus éclairés.

Réforme des années 1980

Au cours des dernières décennies, le processus du budget des dépenses a connu diverses réformes visant à intégrer l'évaluation des programmes, l'établissement des priorités politiques et la question du financement. De 1979 à 1989, le système de gestion des secteurs de dépenses (SGSD) était en vigueur. Les programmes gouvernementaux étaient regroupés en domaines sectoriels (par exemple, le développement économique, la politique sociale), et chaque domaine se voyait accorder une limite ou une enveloppe de dépenses.

Il incombait alors en bonne partie aux comités des ministres ayant des responsabilités dans chacun des domaines de décider comment partager l'enveloppe entre les divers programmes et ministères dans ce domaine. Cette méthode avait pour but de permettre aux ministres engagés dans un même secteur de dépenses (et de les y contraindre) d'établir ensemble les priorités et de déterminer comment financer les programmes nouveaux ou élargis en réduisant ou en éliminant d'autres programmes du secteur.

Réforme des années 1990 à aujourd’hui

Depuis l'implantation du SGSD, on a entrepris de modifier le processus budgétaire (et, par le fait même la structure du Cabinet) en vue d'appuyer les efforts du gouvernement visant à limiter les dépenses et à réduire le déficit. De façon générale, ces changements ont été conçus pour concentrer le pouvoir d'autoriser des dépenses entre les mains des ministres des principaux organismes centraux, au premier chef le ministre des Finances. Il semble que l'exercice du contrôle des dépenses est plus efficace lorsque l'autorité se trouve ainsi limitée. Instituée par le gouvernement libéral du premier ministre Jean Chrétien, la structure centralisée se nomme simplement le système de gestion des dépenses (SGD).

Sous le gouvernement conservateur du gouvernement de Stephen Harper, le processus budgétaire est en fait devenu encore plus centralisé. Conformément à la concentration générale de la prise de décision dans le Cabinet du premier ministre sous Stephen Harper, presque toutes les instructions budgétaires émergent du ministère des Finances qui coordonne étroitement le budget avec le Cabinet du premier ministre.

La centralisation du pouvoir décisionnel a permis d’apporter des changements à la structure budgétaire sous Stephen Harper. En général, ceux-ci ont été instaurés afin de permettre la réduction des dépenses gouvernementales en proportion de l’économie et la réduction du taux d’imposition en conséquence. La principale exception à cette règle est la période débutant à la fin de l’année 2008, moment où le gouvernement s’engage à contrecoeur dans des dépenses majeures en infrastructures dans le but de stimuler l’économie, ce qui l’entraîne tout comme la plupart des autres pays industriels occidentaux dans une sérieuse récession et une crise financière.

Cet épisode est intéressant d’un point de vue budgétaire puisqu’il démontre les pressions auxquelles le gouvernement doit faire face en provenance de son électorat et, dans ce cas-ci, en provenance de ses partenaires commerciaux sur la scène internationale aussi) pour réagir à des crises à court terme, surtout un taux de chômage élevé, même si le l’objectif principal du gouvernement peut être de changer les notions de base sur les dépenses et l’imposition à long terme.

Ceux qui étudient le gouvernement et les médias se concentrent à juste titre sur les processus budgétaires. Souvent, cette attention porte surtout sur les « rouages » des changements apportés aux processus. Ce qui est souvent négligé est ce qui sous-tend ces changements. Ils ne « sortent pas tout simplement d’un chapeau », ils ne sont pas non plus un exercice pour remplacer un mauvais système par un meilleur. Les processus budgétaires sont mis en place et sont modifiés afin de mieux servir les objectifs et de mieux respecter les priorités du gouvernement de l’heure. Donc, lorsqu’un gouvernement est déterminé à réduire ses dépenses ou à surveiller étroitement leur taux de croissance, il peut établir un système très centralisé qui limite la marge discrétionnaire des ministres d’engager des dépenses. Un gouvernement conçoit le processus budgétaire de façon à faciliter la poursuite de ses objectifs et de manière à atteindre les résultats escomptés.

Voir aussi Politique budgétaire.