Relations extérieures du Canada

Au cours de son histoire, le Canada a adopté une série de mesures pour passer d’une colonie britannique à une nation indépendante. Sa participation à la Première et à la Deuxième guerres mondiales s’est avérée une charnière de cette transition : ses sacrifices militaires lui ont donné la force et le courage de demander une voix qui lui est propre sur la scène internationale. Après les grandes guerres, le pays a maintenu sa place au sein d’alliances occidentales et mondiales. (Voir OTAN; NORAD; GATT.) Cependant, c’est l’économie qui a façonné dans une large mesure les relations diplomatiques du Canada. En raison de l’importance particulière des États‑Unis pour sa sécurité et son commerce, les relations Canada–États-Unis ont dominé la politique étrangère canadienne depuis la Confédération.

Confédération et Affaires étrangères

Les colonies formant la Confédération administrent leurs affaires extérieures de manière pratiquement autonome. Pourtant, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (maintenant la Loi constitutionnelle de 1867) reconnaît l’autorité juridique de l’union. Il ne fait toutefois aucune mention de relations extérieures, laissant donc croire que ce domaine reste pour ainsi dire la chasse gardée de la Grande‑Bretagne. À ce titre, seuls le gouverneur général, l’ambassadeur de la Grande‑Bretagne à Washington et le ministre britannique des Affaires étrangères à Londres sont habilités à agir au nom du Canada auprès des États‑Unis. Certes, le gouverneur général organise des consultations avec les ministres canadiens et transmet leurs points de vue à Londres, mais seul le gouvernement britannique jouit du pouvoir de décision. (Voir Ministère des colonies.)

Premières relations avec les États‑Unis

Le gouvernement du Canada a pu modifier graduellement ses relations avec les États‑Unis. Le Traité de Washington (1871) constitue à cet égard un événement marquant. En effet, il règle des problèmes délicats en souffrance depuis la guerre de Sécession entre la Grande‑Bretagne et les États‑Unis. Lors de l’élaboration du traité, le gouvernement britannique nomme le premier ministre John A. Macdonald comme l’un des cinq négociateurs. Cette nomination signifie que l’influence grandissante du Canada est reconnue et que ses préoccupations face aux enjeux sont prises au sérieux. Cela étant dit, Macdonald agit à titre de délégué du Royaume-Uni, non pas comme représentant de son pays.

Macdonald ne cache pas ses profondes divergences à ses collaborateurs, notamment sur la question des pêches de l’Atlantique. Malgré son mécontentement, il signe le traité quand même. Ce dernier, parce qu’il restaure des relations amicales entre l’Empire britannique et les États‑Unis, se révèle très avantageux pour le Canada d’autres façons.

En 1874, le gouvernement libéral du premier ministre Alexander Mackenzie convainc la Grande‑Bretagne d’autoriser George Brown (ainsi que l’ambassadeur britannique à Washington) à engager les négociations d’un traité de réciprocité semblable à celui de 1854 que les États‑Unis ont révoqué en 1866. Comme Macdonald et ses collègues en 1871, Brown échoue lui aussi dans cette mission. Revenu au pouvoir en septembre 1878, Macdonald adopte la Politique nationale. Le Canada entend toujours favoriser la réciprocité tarifaire avec les États‑Unis. Cependant, les administrations successives américaines ne donnent aucune suite à cette tentative. Dans le contexte des relations avec les États‑Unis, la politique commerciale reste pour le Canada le problème le plus tenace, suivi de près par celui de la pêche.

En 1880, avec le consentement peu enthousiaste de la Grande-Bretagne, Alexander Galt est nommé haut‑commissaire du Canada à Londres. En 1882, un commissaire général canadien est nommé à Paris ; il représente également le Québec jusqu’en 1912. Il n’a toutefois aucun statut diplomatique officiel. Le Canada ne compte plus de représentants à l’étranger jusqu’à la Première Guerre mondiale. (Voir Traité de Versailles; Le Canada et la Société des Nations.)

Relations avec l’Empire britannique

Vers la fin du règne de la reine Victoria, la vague d’anti‑impérialisme britannique (symbolisé par le retrait des garnisons de l’armée britannique du Canada central en 1870‑1871) se renverse, et on soutient désormais l’Empire, du moins au Canada anglais. Pour preuve, lorsque les forces du général britannique Charles G. Gordon se trouvent isolées à Khartoum, au Soudan, en 1884, les Canadiens réclament vigoureusement l’expédition d’un contingent en Afrique pour aider les Britanniques. John A. Macdonald s’y oppose délibérément. En revanche, quand la Grande‑Bretagne tente de réunir, à ses frais, un corps expéditionnaire canadien pour aider une mission de sauvetage à remonter le Nil, personne ne s’y oppose. (Voir Expédition sur le Nil.)

À ses débuts, en 1899, la guerre des Boers soulève des questions plus délicates. En effet, les libéraux du premier ministre Wilfrid Laurier sont maintenant au pouvoir. Assise du pouvoir politique de Laurier, le Québec est loin de partager l’enthousiasme des autres provinces à l’égard de l’Empire britannique. Parallèlement, la mobilisation d’un contingent de soldats divise le Cabinet profondément. À terme, poussé par la majorité, Laurier autorise le départ d’un bataillon formé de volontaires.

D’autres contingents volontaires suivront. D’ici la fin du conflit, en 1902, les troupes canadiennes se démarqueront pour la première fois dans une guerre étrangère. Cela renforcera le sentiment émergent que le Canada pourrait et devrait parler en son propre nom sur la scène internationale.

Réciprocité et conflit concernant la frontière avec l’Alaska

Les relations entre le Canada et les États‑Unis portent essentiellement sur le commerce. En 1888, alors à l’opposition, les libéraux de Wilfrid Laurier privilégient la politique de « réciprocité sans restriction ». En faisant de cet enjeu le thème des élections de 1891, ils s’inclinent devant John A. Macdonald. Il s’agit de la dernière campagne victorieuse de ce dernier. Lorsque les libéraux prennent le pouvoir en 1896, ils abandonnent éventuellement l’idée de réciprocité. Mais d’abord, Wilfrid Laurier doit affronter le conflit concertant la frontière avec l’Alaska. À l’époque de la ruée vers l’or du Klondike, ce problème revêt une importance considérable.

La gestion du conflit par le président américain Theodore Roosevelt, tout comme la conduite du délégué britannique lord Baron Alverstone, qui vote pour les Américains, soulève d’amères rancœurs au Canada. Comme dans le Traité de Washington, la décision du tribunal conforte les intérêts supérieurs du Canada. Elle élimine un autre irritant entre l’Empire britannique et les États‑Unis.

Enjeu naval

Une série de Conférences coloniales et impériales (1887-1937), dont la première se tient à Londres en 1887, présente la possibilité de mieux définir les relations entre le Canada et l’Empire britannique. En effet, de 1895 à 1902, le gouvernement du premier ministre britannique lord Salisbury compte dans ses rangs l’énergique secrétaire aux colonies Joseph Chamberlain. Il envisage un empire mieux structuré et plus centralisé que l’arrangement en place.

Chamberlain trouve cependant chez Wilfrid Laurier un défenseur résolu du statu quo. Déclarant régulièrement que le Canada, très satisfait de la situation actuelle, n’a aucune revendication à formuler, Laurier fait bien comprendre son intention de préserver l’autonomie de son pays. De même, résolu devant la menace que représente l’armée navale allemande en forte croissante au début du siècle, ce qui déclenche au Canada et en Grande‑Bretagne des appels d’assistance navale du Canada, Laurier fait adopter en 1910 la Loi du Service naval. Il dote ainsi le Canada d’une toute nouvelle marine autonome, la marine du Canada, au lieu d’envoyer des effectifs à la Marine royale.

Les élections générales de 1911 portent sur la politique étrangère dans une mesure inhabituelle. Au Québec, où Laurier connaît déjà des difficultés à la suite de la Loi du Service naval, toute politique navale reste impopulaire. C’est un problème que Robert L. Borden, chef du Parti conservateur, s’efforce de minimiser durant la campagne. En effet, il ne veut pas exposer à son tour les divisions dans ses propres rangs.

Politique étrangère et élection de 1911

Cette année-là, la réciprocité avec les États‑Unis constitue la deuxième question dominante de l’élection. Dans les régions agricoles de l’Ouest, on souhaite une plus grande libéralisation des échanges. Ces revendications trouvent un écho aux États‑Unis. En 1911, le Canada conclut avec les États‑Unis un accord de réciprocité qui libéralise le commerce d’une gamme étendue de produits agricoles et d’un nombre limité de biens manufacturés. Cependant, cet accord provoque une violente opposition nationaliste.

Pour les fabricants, il constitue une menace pour l’industrie canadienne. Pour d’autres, il ouvrirait la porte à l’intégration politique avec les États‑Unis. Par conséquent, Wilfrid Laurier perd les élections, et Robert L. Borden devient premier ministre.

À la suite des élections, la province anglophone de l’Ontario devient, à la place du Québec, le siège du pouvoir politique au Canada. Cette évolution se confirme dans la politique étrangère. En effet, Laurier préfère se tenir à l’écart des affaires de l’Empire et ne revendique aucune influence au sein du système impérial. Borden, quant à lui, se montre prêt à y participer, mais tente d’en faire une monnaie d’échange. Ainsi, lors d’une visite en Angleterre en 1912, il fait savoir aux hommes d’État britanniques que les Canadiens souhaiteraient maintenant avoir « une voix » dans l’élaboration de la politique impériale. C’est dans cet esprit « donnant-donnant » qu’il propose plus tard dans l’année, à titre de contribution canadienne, trois vaisseaux de guerre à la Marine royale. Or, le gouvernement libéral de la Grande‑Bretagne répugne à s’engager. Le Sénat canadien, encore contrôlé par les libéraux, rejette la loi de contribution navale de Borden.

Première Guerre mondiale

Le déclenchement de la Première Guerre mondiale change la face du monde et celle du Canada. En effet, le Canada est automatiquement entraîné en guerre lorsque la Grande-Bretagne s’engage dans l’affrontement contre l’Allemagne et l’Autriche‑Hongrie. Majoritairement, le pays appuie la décision du gouvernement de Robert L. Borden qui consiste à soutenir activement la Grande‑Bretagne grâce au Corps expéditionnaire canadien. Au cours des quatre années suivantes, les soldats canadiens se démarquent sur les champs de bataille, comme à Ypres, à la crête de Vimy, à la vallée de la Somme et à Amiens, mais non sans pertes : près de 61 000 Canadiens meurent à l’étranger. Ce sacrifice renforce, plus que jamais, l’argument en faveur d’une « voix » canadienne dans l’élaboration de la politique étrangère. Pourtant, de 1914 à 1916, le premier ministre britannique lord Herbert Henry Asquith reste insensible à la question.

En décembre 1916, Asquith est remplacé par le premier ministre britannique David Lloyd George. Ce dernier sait que le Canada, l’Australie et les autres dominions de l’Empire ne peuvent plus faire de sacrifices sans être représentés aux conseils de la Grande‑Bretagne. Il convoque donc les dirigeants des dominions à se joindre au Cabinet impérial de guerre et à participer à la Conférence impériale de guerre. (Voir Conférences coloniales et impériales.) Réunis d’abord en mars 1917, ils traitent de la conduite de la guerre et des affaires de l’Empire en général.

En avril 1917, la Conférence adopte la résolution IX. Largement l’œuvre de Borden, elle reconnaît officiellement l’idée que toute modification des arrangements constitutionnels après la guerre « devra pleinement reconnaître les dominions comme des nations à part entière au sein du Commonwealth impérial » et donner aux dominions ainsi qu’à l’Inde « une voix appropriée en politique étrangère ». Désormais, le mot Commonwealth servira de plus en plus à désigner les territoires autonomes, puis indépendants, de l’Empire britannique.

Borden et la Conférence de paix de Paris

En 1918 se tient une deuxième série de séances du Cabinet impérial de guerre et de la Conférence impériale de guerre. Robert L. Borden y participe activement. En 1919, le Cabinet impérial de guerre devient, à la fin de la guerre, la délégation de l’Empire britannique à la Conférence de paix de Paris. Sur l’insistance de Borden en grande partie, les dominions se voient accorder une double représentation à Paris : d’une part, à titre de nations à part entière et d’autre part, comme territoires constitutifs de l’Empire britannique.

Fort de sa double représentation, le Canada signe le Traité de Versailles et devient membre fondateur de la Société des Nations, dont le pacte fait partie du traité. En somme, le Canada revêt un nouveau statut international, que lui confèrent le sacrifice de ses soldats sur le champ de bataille et les efforts déployés par ses hommes d’État à la table de discussions de la conférence.

Ministère des Affaires extérieures

En 1909, à Ottawa, est votée une loi créant le petit ministère des Affaires extérieures. Ce dernier est chargé principalement de la gestion des affaires étrangères du pays. En 1912, la loi est modifiée pour permettre au premier ministre d’exercer également les fonctions de secrétaire d’État aux Affaires extérieures, une disposition restée en vigueur jusqu’en 1946.

Pendant de nombreuses années, Loring C. Christie s’impose comme le fonctionnaire le plus influent. Il est nommé conseiller juridique par Robert L. Borden en 1913 et agit à titre d’homme de confiance de Borden au sein du Cabinet impérial de guerre et à la Conférence de paix de Paris. Christie compte pour beaucoup dans les triomphes nationaux remportés durant cette période. À la retraite de Borden en juillet 1920, Arthur Meighen, son successeur, retient Christie à ses côtés à titre de conseiller personnel.

Conférences impériales de 1921 et 1922

Arthur Meighen représente le Canada à la Conférence impériale de 1921. Cette conférence est motivée par le souhait de voir l’Empire poursuivre une politique étrangère commune élaborée par consultation. Des difficultés surgissent bientôt à propos du renouvellement de l’Alliance anglo‑japonaise, que l’Australie juge importante pour sa sécurité. Sous l’influence de Loring C. Christie, Meighen soutient que cette alliance constitue un obstacle sérieux aux relations amicales entre le Canada et les États‑Unis, alors que de telles relations sont d’une importance vitale pour l’Empire en général et le Canada en particulier.

La rupture désastreuse est évitée de justesse grâce à l’habileté diplomatique de Lloyd George. Lors de la conférence de Washington de 1922 (à laquelle assistent Robert L. Borden et Christie), l’alliance anglo‑japonaise est délaissée au profit d’un traité par lequel les quatre puissances signataires (Grande‑Bretagne, États‑Unis, Japon et France) s’engagent à respecter les droits et les possessions réciproques dans le Pacifique. C’est la dernière fois qu’une délégation issue de l’Empire britannique fait bloc dans le cadre d’une négociation internationale.

Mackenzie King et l’autonomie du Canada

Aux élections générales de décembre 1921, Arthur Meighen est défait par les libéraux du premier ministre William Lyon Mackenzie King. La politique étrangère n’est pas un enjeu majeur de la campagne électorale de 1921, mais elle changera plus considérablement qu’aux élections de 1911. En effet, les libéraux s’emparent des 65 sièges du Québec à la Chambre des communes. Il est donc inévitable que King adapte sa politique en conséquence. Or, en 1921, le Québec s’affirme profondément isolationniste; La guerre et la conscription y ont laissé des cicatrices profondes. (Voir Loi des élections en temps de guerre.) Il en résulte l’abandon de la diplomatie commune à tous les pays du Commonwealth. À sa place, une politique étrangère canadienne autonome est adoptée.

À la Conférence de paix de Paris, le Canada fait reconnaître son double statut de pays membre de l’Empire britannique et de nation à part entière. Désormais, King privilégie constamment la nation, non l’appartenance à l’Empire britannique. En 1923, Loring C. Christie est évincé du ministère des Affaires extérieures et perd son influence. Son successeur est Oscar D. Skelton, conseiller secret du premier ministre. Il devient sous‑secrétaire en 1925, poste qu’il occupe jusqu’à sa mort en 1941.

Skelton n’est pas l’architecte des politiques de King. Elles ont été élaborées bien avant son entrée en fonction. Les deux hommes ne partagent pas non plus les mêmes idées. King admire les institutions et les traditions britanniques et croit, contrairement à Skelton, que le Canada se tiendrait aux côtés de la Grande‑Bretagne en cas d’une autre guerre mondiale. Néanmoins, tous les deux s’accordent entièrement pour rejeter une politique étrangère commune pour les pays du Commonwealth. Ils avancent l’idée que le Canada et la Grande‑Bretagne devraient, en temps de paix, conduire une politique extérieure autonome.

L’affaire Chanak de 1922, avec sa demande britannique maladroite d’un corps expéditionnaire canadien, conforte King dans ses convictions politiques. Il en donne un exemple frappant en mars 1923. En effet, à la Conférence impériale la même année, il insiste et obtient que le Traité du flétan soit signé seulement par le Canada et les États‑Unis, sans la participation britannique.

Premiers bureaux diplomatiques du Canada

Sous Mackenzie King, le Canada réussit à mettre en place une mission diplomatique autonome à Washington. Il s’agit en fait de la concrétisation d’un arrangement conclu depuis le mandat de Robert L. Borden. En 1927, Vincent Massey devient le premier envoyé canadien aux États‑Unis à titre de diplomate. En France (1928) et au Japon (1929) s’ouvrent aussi des délégations, et, au début de 1939, une mission diplomatique est établie en Belgique et aux Pays‑Bas sous la responsabilité d’un seul envoyé. Cela donne une idée de l’ampleur de la représentation du Canada à l’étranger avant la Deuxième Guerre mondiale. (Voir aussi Représentation diplomatique et consulaire.)

Le Canada amorce ses relations avec la Société des Nations (SDN) à Paris, en 1919, en vue d’affaiblir l’article 10 du pacte qui oblige les États membres à s’entraider pour défendre leur intégrité territoriale et leur indépendance. Successivement, les gouvernements canadiens à luttent contre cet article (particulièrement impopulaire au Québec) jusqu’en 1923. Cette année‑là, on propose une résolution : chaque membre serait libre de déterminer dans quelle mesure il doit recourir à la force pour respecter l’article 10. La résolution ne fait pas l’unanimité nécessaire en assemblée, et ce, par un seul vote. Cela nuit ainsi à l’idée que la sécurité internationale est maintenant une responsabilité collective.

En 1927, le Canada est élu membre non permanent du Conseil de la SDN avec l’assentiment peu enthousiaste de Mackenzie King. Ce dernier craint en effet des engagements et des complications inutiles.

Statut de Westminster

La Conférence impériale de 1926 se solde par le renforcement formel de l’autonomie des dominions. L’Afrique du Sud exige qu’on redéfinisse les relations de la Grande‑Bretagne avec les dominions. Il en résulte le rapport Balfour qui, en 1931, conduit à l’adoption du Statut de Westminster. Le statut confère l’indépendance législative complète pour les dominions qui le désirent. Pour le Canada, cette indépendance n’implique pas le droit d’amender sa Constitution, dont l’essentiel apparaît dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867.

Cette réserve, à laquelle met fin seulement la Loi constitutionnelle de 1982, découle des pressions exercées par les provinces de l’Ontario et du Québec. D’ailleurs, le mot « indépendance » ne figure même pas dans le Statut de Westminster ; Mackenzie King n’en voulait rien savoir lors des discussions de 1926. Il ne reste pas moins que le Statut de Westminster, adopté le 11 décembre 1931, consacre l’indépendance totale du Canada. (Voir Le Statut de Westminster : la déclaration d’indépendance du Canada.)

Bennett et la Grande Crise

Dans le climat de la crise des années 1930, cet événement marquant coïncide, grâce aux élections de 1930, avec l’arrivée du premier ministre Richard B. Bennett au pouvoir. Poussé par l’état déplorable de l’économie, mais avant tout par la volonté d’appliquer des mesures de rétorsion au nouveau tarif américain Hawley‑Smoot, Richard B. Bennett hausse les tarifs d’importation à l’égard des États‑Unis. Il fait de même avec les importations en provenance de la Grande‑Bretagne. À la Conférence impériale de 1930, Richard B. Bennett fait un geste d’éclat : il invite les délégués à une Conférence économique extraordinaire à Ottawa et propose une augmentation de 10 % des tarifs imposés aux pays en dehors du Commonwealth.

Pour les hommes politiques britanniques, une telle proposition a peu de signification, mais les délégués viendront quand même assister à la Conférence économique impériale à Ottawa en 1932. Ils espèrent quelques mesures propres à désamorcer la crise économique. (Voir Accords d’Ottawa.) Or, bien qu’il soit impérialiste sur le plan théorique, Richard b. Bennett adopte, au plan économique, une position nationaliste de premier plan. Malgré tout, l’entente anglo‑canadienne sur le commerce conclue à la conférence reflète les concessions de part et d’autre. Toutefois, sa portée se révèle beaucoup moins importante que les optimistes l’auraient souhaité. Il faut noter qu’il y a également un grand manque de coopération des négociateurs britanniques et canadiens.

Deuxième Guerre mondiale

À l’approche des élections générales de 1935, la situation mondiale s’envenime. En 1933, Adolf Hitler arrive au pouvoir en Allemagne, le Japon se permet des attaques contre la Chine, et l’Italie se prépare à attaquer l’Éthiopie. Les tentatives de la Société des Nations de freiner les ambitions de l’Italie engendrent la crainte d’une guerre anglo‑italienne. Conséquemmentla Grande‑Bretagne,la France et le Canada renoncent avec empressement à toute action concertée pour sauver l’Éthiopie.

Revenu au pouvoir après les élections de 1935, le premier ministre Mackenzie King et les libéraux adoptent une politique de conciliation. Cette politique met fin à la guerre commerciale avec le Japon. Mieux, elle débouche sur une entente commerciale avec les États‑Unis, objectif que Richard B. Bennett poursuivait sans succès.

Mackenzie King appuie la politique de conciliation britannique à l’égard d’Hitler et de l’Allemagne, mesure qui immole la Tchécoslovaquie. Cependant, alors que les agressions nazies perdurent, comme l’attaque allemande contre la Pologne en 1939, les premiers ministres canadien et britannique se rendent compte que la guerre est inévitable. Contrairement à la Première Guerre mondiale, le Canada n’entre pas automatiquement en guerre lorsque la Grande-Bretagne déclare la guerre à l’Allemagne. Le 9 septembre 1939, une semaine après les déclarations de guerre de la Grande-Bretagne et de la France, le Parlement annonce officiellement que le Canada part en guerre contre l’Allemagne. (Voir Deuxième Guerre mondiale.)

D’abord, Mackenzie King fait preuve de prudence dans les engagements militaires du Canada à l’étranger ; il craint en effet une autre crise de la conscription, qui a presque déchiré le pays durant la Première Guerre mondiale. De 1939 à 1941, la contribution du Canada se limite au ravitaillement, à l’entraînement aérien et à l’escorte navale des Alliés. Cependant, à la fin de 1941, les soldats canadiens sont engagés sur le terrain et affrontent les Japonais à Hong Kong ; puis, en 1942, les Canadiens se livrent au combat contre les Allemands en Europe. (Voir Raid de Dieppe.) À la fin de la guerre en 1945, plus d’un million de Canadiens servent dans les forces terrestres, aériennes et navales, et plus de 43 000 soldats meurent au combat. Malgré cette contribution énorme, Mackenzie King et d’autres Canadiens ne jouent pas un rôle de premier plan au sein du groupe de dirigeants alliés des États‑Unis, de la Grande-Bretagne et de l’Union soviétique au sujet de la gestion de la guerre. (Voir William Lyon Mackenzie King et l’effort de guerre.)

Après‑guerre : plein de confiance et internationalisme

Néanmoins, vers 1945, le Canada est considéré déjà comme une grande puissance aux plans économique et militaire. Le ministère des Affaires étrangères est en pleine expansion. Son corps diplomatique regroupe des internationalistes qui, contrairement à de nombreux Canadiens des années 1920 et 1930, ne rejettent pas les engagements étrangers. Bientôt, l’idée se fait jour que le Canada, en raison de ses sacrifices pendant la guerre, doit être intégré dans le processus de décision au niveau international. On croit aussi que, parce que le Canada est considéré comme une puissance moyenne, les grandes puissances l’ignoreraient complètement sans représentation dans les conseils internationaux. Les Canadiens s’affirment enfin prêts à jouer un rôle actif dans le monde.

Dès 1946, le bureau du secrétaire d’État aux Affaires étrangères quitte définitivement la tutelle de celui du premier ministre. Le premier secrétaire d’État en poste sous ce nouveau régime est Louis Saint‑Laurent. C’est aussi la fin d’une époque, car en novembre 1948, Mackenzie King prend sa retraite et se retire de la vie politique.

Le recrutement d’un groupe de fonctionnaires compétents dès 1927, notamment Lester B. Pearson, Norman Robertson et Hume Wrong, représente le meilleur apport d’Oscar D. Skelton au ministère des Affaires étrangères. Le professionnalisme de ces hommes et de leurs collègues constitue un atout précieux pour un pays cherchant sa voie dans la diplomatie. En 1941, Robertson succède à Skelton comme sous‑ministre d’État. En 1946, Pearson le remplace et entre au Cabinet en tant que secrétaire d’État aux Affaires étrangères à l’époque où Saint‑Laurent s’apprête à devenir premier ministre.

ONU et OTAN

L’Organisation des Nations Unies (ONU), qui a succédé à la Société des Nations, tient sa conférence inaugurale en 1945 à San Francisco. Lorsque la guerre froide opposant l’Union soviétique aux pays occidentaux met en doute l’efficacité de l’ONU, le Canada non seulement accepte, mais défend l’idée d’une force d’attaque collective occidentale axée sur l’union régionale. En 1949, il signe le Traité de l’Atlantique Nord. Conséquemment, il met des effectifs militaires canadiens à la disposition de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN). À la même époque, le Canada détache un groupe‑brigade d’armée pour servir sous le commandement de l’ONU pendant la guerre de Corée. Ce sont là autant d’engagements qui entraînent la multiplication des Forces armées canadiennes.

En termes de politiques étrangères, l’adhésion à l’OTAN constitue un tournant. Historiquement, le Canada s’est toujours montré réticent à s’engager seul aux côtés de la Grande‑Bretagne ou des États‑Unis. Désormais, il lui est plus facile d’accepter des engagements définis dans le cadre d’une organisation dont ces deux pays sont membres. En somme, ce tournant est la conclusion logique d’une triple évidence qui s’impose au Canada : la Deuxième Guerre mondiale a beaucoup diminué le rayonnement de la Grande‑Bretagne dans le monde. Les affrontements entre les deux superpuissances, les États‑Unis et l’Union soviétique, les flambeaux du capitalisme et du communisme, dominent maintenant la scène politique internationale. Les relations entre le Canada et les États‑Unis, son voisin, jettent de l’ombre sur ses autres problèmes en matière de politique extérieure.

Le Commonwealth et la crise de Suez

À mesure que la Grande‑Bretagne renonce à ses obligations impériales, le Commonwealth revêt un caractère de plus en plus multiracial. Cette évolution est fortement encouragée par le gouvernement canadien.

Cette nouvelle politique est gravement compromise en 1956 par la crise de Suez. À la suite de la nationalisation de la Suez Canal Company, la Grande‑Bretagne et la France lancent une offensive militaire contre l’Égypte. Cette agression est vivement condamnée par l’ONU, les États‑Unis et les pays non blancs du Commonwealth. Le Canada, quant à lui, s’abstient de voter sur une résolution demandant un cessez‑le‑feu et le retrait des forces britanniques et françaises. Il propose plutôt une force internationale de maintien de la paix chargée de surveiller la cessation des hostilités.

L’unité du Commonwealth est préservée. Lester B. Pearson voit ses initiatives dans la crise de Suez récompensées avec le prix Nobel de la paix. Le rayonnement diplomatique du Canada est alors à son apogée.

John Diefenbaker

Une victoire électorale en 1957 porte au pouvoir le premier ministre John Diefenbaker et le Parti conservateur. Pendant son mandat achevé en 1963, la politique étrangère du Canada tourne en grande partie autour des relations militaires avec les États‑Unis. Dès le départ, le nouveau gouvernement décide que le Canada se joindra à la Défense aérienne du continent nord‑américain (NORAD).

En outre, il n’a pas de bonnes relations personnelles avec le président américain John F. Kennedy (1961‑1963). (Voir Crise des missiles de Cuba.) Le déploiement des armes nucléaires américaines au Canada, en outre, sème le trouble. (Voir Affaire des missiles Bomarc.) En 1963, alors qu’il est chef de l’opposition, Lester B. Pearson revient sur sa position et affirme que le Canada devrait accepter ce déploiement pour satisfaire aux obligations du Canada vis‑à‑vis des États‑Unis. L’indécision de Diefenbaker sur le sujet conduit à la démission de certains ministres et, finalement, à la défaite électorale de son gouvernement.

Lester Pearson

Sous le premier ministre Lester B. Pearson, les relations canado‑américaines prennent un caractère moins acerbe qu’à l’époque de John Diefenbaker. Pourtant, de nombreux Canadiens remettent en question la moralité et le bon sens des Américains à mesure qu’ils s’embourbent inlassablement dans la guerre du Vietnam. Ce tableau s’embellit toutefois avec le pacte de l’automobile de 1965. (Voir Accord canado‑américain sur les produits de l’industrie automobile.) Ce pacte établit le libre-échange dans le commerce des voitures et des pièces d’automobiles entre les deux pays et favorise la fabrication au Canada d’un grand nombre de voitures pour le marché américain. (Voir aussi Fabrication industrielle au Canada.)

Les grandes lignes de la politique étrangère canadienne changent peu sous Pearson ; en tant que diplomatie en chef du Canada depuis la Deuxième Guerre mondiale, il en a été lui‑même l’architecte sous le gouvernement précédent. On retient et on applique la leçon tirée de l’expérience de la Deuxième Guerre mondiale au pays, soit que la sécurité nationale est mieux assurée lorsque les pays occidentaux sont unis et forts.

Pierre Elliott Trudeau

En 1968, à la suite de la retraite de Lester B. Pearson comme premier ministre, Pierre Elliott Trudeau arrive au pouvoir, et le climat se modifie. Contrairement à Pearson, Trudeau n’est pas issu de l’élite d’Ottawa. De plus, il n’a joué aucun rôle pendant la guerre. Le Cabinet du premier ministre devient plus important, et le pouvoir du ministère des Affaires étrangères glisse. En 1969, les effectifs des Forces armées et du Service extérieur sont considérablement réduits. Plus tard, sous Trudeau, le Canada réduit aussi ses engagements militaires envers l’OTAN.

Bien que cette réduction des forces armées s’inscrive dans la logique de la reconstruction de la France et de l’Allemagne après la guerre, cette décision contribue quand même au déclin de l’influence canadienne sur le front diplomatique. En 1970, le gouvernement fait paraître une série de brochures intitulées Politique étrangère pour les Canadiens. Leurs buts consistent à « favoriser la croissance économique, à défendre la souveraineté et l’indépendance nationales, à œuvrer pour la paix et la sécurité, à promouvoir la justice sociale, à améliorer la qualité de vie [et] à assurer un environnement naturel harmonieux ». Aux yeux des diplomates traditionnels, ces déclarations trop ambitieuses peuvent difficilement servir de cadre à une politique étrangère pragmatique. Certains y voient même les signes avant‑coureurs d’un nouvel isolationnisme, surtout si l’on se souvient des mesures instaurées en 1969.

En fait, Pierre Elliott Trudeau emprunte une voie d’avenir non pas isolationniste, mais autonomiste pour le Canada. En 1982, son gouvernement achève enfin le projet de « canadianisation » de la Constitution, transférant ainsi le pouvoir suprême du Canada, sa Constitution, des mains de la Grande-Bretagne au Parlement canadien. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, vestige d’un passé colonial, est mis à jour avec la Loi constitutionnelle de 1982, qui comprend la Charte canadienne des droits et libertés.

Pierre Elliott Trudeau maintient l’adhésion du Canada à l’OTAN, au Groupe des Sept nations les plus développées (G7) et aux institutions majoritairement occidentales. En outre, il resserre ses liens avec l’Union soviétique, établit une relation d’amitié avec le dictateur cubain Fidel Castro et accorde une reconnaissance diplomatique à la Chine communiste bien avant d’autres alliés occidentaux. Pierre Elliott Trudeau se plaît à irriter les présidents américains, ce qu’il fait à plus d’une occasion. Il affirme habilement lors d’un discours à Washington DC qu’être le voisin immédiat des États‑Unis, c’est comme « dormir avec un éléphant : on est perturbé par le moindre mouvement ».

Relations économiques canado‑américaines

Les relations économiques avec les États‑Unis sont indiscutablement le plus important enjeu de la politique étrangère du Canada depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Elles restent, à l’époque de Pierre Elliott Trudeau, une source de problèmes des plus épineux. Cette époque se caractérise par une vague d’antiaméricanisme née du rejet de l’influence américaine et de l’aversion accrue pour la guerre du Vietnam. À ceux‑là s’ajoutent les problèmes énergétiques qui, à la suite de la crise pétrolière provoquée par l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) en 1973‑1974, sont une source de friction entre le Canada et son voisin. Cela est dû notamment à la domination américaine du marché pétrolier canadien.

En 1980, le gouvernement de Pierre Elliott Trudeau annonce sa Politique nationale de l’énergie (PNE). Un des objectifs de celle-ci est de favoriser le contrôle canadien de 50 % des sociétés pétrolières et gazières pour 1990. Or, l’annonce de ce programme coïncide avec l’arrivée de Ronald Reagan au pouvoir aux États‑Unis. La politique, considérée comme la bête noire des sociétés pétrolières américaines, est considérée comme un signe d’hostilité pour la nouvelle administration formée de républicains conservateurs. L’Agence d’examen de l’investissement étranger, instaurée par Pierre Elliott Trudeau dès 1974, cause aussi le mécontentement des Américains. En effet, l’agence commence à surveiller méticuleusement les capitaux étrangers investis au Canada.

En somme, avant la Deuxième Guerre mondiale, le Canada compte deux grands partenaires commerciaux : la Grande‑Bretagne et les États‑Unis. Si les exportations vers le premier dépassent les importations, la situation avec le deuxième est complètement inverse. Après la guerre, le Canada ne retrouve plus sa place privilégiée sur le marché britannique. À la fin du 20^e siècle, le Japon devient le deuxième plus important partenaire commercial du Canada. En 2020, ce statut revient maintenant à la Chine. Les États‑Unis, toutefois, dominent toujours le commerce canadien. (Voir Relations économiques canado-américaines.)

Durant de nombreuses années, la politique commerciale du Canada s’oriente de plus en plus vers la libéralisation accrue des échanges suite à la ratification de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Le GATT fait l’objet de nombreuses modifications depuis sa signature en 1947. Au cours des dernières décennies, on tente de conclure des accords de libre-échange bilatéraux et régionaux, parfois avec succès, notamment avec les États‑Unis, d’autres pays des Amériques, l’Europe et les pays bordant le Pacifique.

Brian Mulroney

Les progressistes‑conservateurs du premier ministre Brian Mulroney sont élus au pouvoir en 1984. L’un de leurs engagements clés consiste à « remettre à neuf » les relations entre le Canada et les États‑Unis. Ces dernières ont été détériorées par de nombreuses disputes au cours du mandat de Pierre Elliott Trudeau. À cette fin, Brian Mulroney se rapproche du président Reagan. L’amitié entre les deux chefs d’État se manifeste pleinement lors de la visite de Reagan à la ville de Québec (le soi‑disant « Sommet de Shamrock ») en mars 1985. Il en résulte l’abandon de la Politique nationale de l’énergie et l’affaiblissement de l’Agence d’examen de l’investissement étranger, baptisée désormais Investissement Canada.

Soucieux de conclure un accord de libre‑échange global entre les deux pays, Mulroney et Reagan mettent sur pied des équipes chargées des négociations, sans toutefois parvenir au résultat désiré au terme de 16 mois. À quelques minutes près de l’échéance imposée par le Congrès américain, une « entente de principe » est conclue le 3 octobre 1987 grâce à l’intervention des négociateurs émanant des bureaux du premier ministre canadien et du président américain. Le document final est publié le 11 décembre 1987.

L’accord complexe prévoit entre autres l’élimination progressive de toutes les barrières tarifaires entre les deux pays pendant dix ans. L’accord est accueilli sans excès d’enthousiasme au Canada. Les entreprises en général l’appuient mais les organisations syndicales s’y opposent. Les provinces de l’Ouest y sont largement favorables. Le gouvernement de Québec l’approuve et les provinces atlantiques semblent incertaines, tandis que l’Ontario y est ouvertement hostile.

La question se trouve au cœur des élections fédérales de 1988. Selon les sondages, la majorité des Canadiens ne sont pas d’accord, mais cette le vote contre le libre-échange reste divisé entre les Libéraux et le NPD. Cette situation permet à Mulroney de remporter une victoire écrasante. Il forme un nouveau gouvernement et fait adopter au Parlement la loi pour la mise en œuvre de l’accord avant la fin de l’année. En 1993, juste avant la démission de Brian Mulroney, l’Accord de libre‑échange entre le Canada et les États‑Unis (ALÉ) devient, avec l’adhésion du Mexique, l’Accord de libre‑échange nord‑américain (ALÉNA).

Le gouvernement Mulroney croit aussi résolument à la justesse des institutions multilatérales telles que le G7 et l’Organisation des États américains, dont le Canada n’est devenu membre qu’en 1990. Dans le sillage de la guerre froide, Mulroney plaide avec insistance en faveur d’un rôle actif pour l’ONU. Il appuie des efforts militaires visant à chasser l’Iraq du Koweït (1990‑91) et à maintenir la paix dans le monde. Certains conflits, comme en Somalie et en ex‑Yougoslavie, dépassent de loin le cadre traditionnel de ces missions où il s’agit de surveiller un cessez‑le‑feu.

Enfin, aux côtés de Joe Clark, ancien premier ministre du Canada et son ministre des Affaires étrangères, Mulroney défend sans réserve les droits de la personne. Grâce à eux, le Canada milite dès la première heure contre le régime d’apartheid en Afrique du Sud et ce, contrairement aux souhaits de Londres et Washington. (Voir aussi Nelson Mandela : un point faible pour le Canada.)

Jean Chrétien

La diplomatie canadienne se dessine, dans une mesure assez remarquable, en fonction des impératifs économiques. À la fin du 20^e siècle, la direction du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (anciennement Affaires extérieures) est assumée par deux ministres, l’un responsable des Relations extérieures et l’autre du Commerce international. À cela s’ajoute une importante révision de la politique étrangère publiée en 1995. Cette révision place l’emploi, la prospérité et la croissance économique au centre des priorités canadiennes. En 1983-1984, Pierre Elliott Trudeau menait des missions de paix,alors les tensions américano‑soviétiques atteignaient des sommets. (Voir Guerre froide.) Dans les années 1990, le premier ministre libéral Jean Chrétien mène quant à lui des missions commerciales à l’étranger, sous le nom d’« Équipe Canada ». Ses efforts visent à établir des liens commerciaux avec l’Asie, l’Amérique latine et d’autres.

En 1995, Jean Chrétien impose d’importantes compressions budgétaires au gouvernement. L’aide étrangère subit une réduction de plus de 20 % sur trois ans. Malgré cela, le gouvernement de Chrétien, par l’entremise du ministre des Affaires étrangères Lloyd Axworthy, tient un rôle important dans la campagne mondiale visant l’interdiction des mines antipersonnel et dans la création de la Cour pénale internationale.

Par ailleurs, le gouvernement libéral de Chrétien appuie diverses missions de paix de l’ONU, notamment au Rwanda avant et après le génocide de 1994. Il affecte également des ressources à la campagne de bombardements de l’OTAN au Kosovo. (Voir aussi Casques bleus canadiens dans les Balkans.)

Après l’attaque terroriste contre les États‑Unis en 2001, le Canada accueille des centaines d’avions de compagnies aériennes, confinés au sol, et leurs passagers. Ensuite, il participe à l’invasion en Afghanistan menée par les États‑Unis. Cependant, le gouvernement de Chrétien refuse de donner l’appui du Canada à l’invasion subséquente en Iraq.

Stephen Harper

En 2006, le premier ministre conservateur Stephen Harper est élu au pouvoir. Son gouvernement revoit l’engagement du Canada à l’égard de sa mission de combat en Afghanistan, entreprise par Jean Chrétien et renforcie par le premier ministre Paul Martin. La guerre en Afghanistan, y compris ses coûts humains et financiers, domine la politique étrangère durant la majorité des années Harper.

En outre, le gouvernement de Harper remanie de diverses façons la position du Canada sur la scène internationale. Stephen Harper poursuit des objectifs plus rigides en matière de sécurité nationale que ses prédécesseurs libéraux. Il voyage fréquemment en Arctique pour faire valoir la souveraineté du Canada sur le territoire et offre un soutien dévoué à Israël, au détriment de ses voisins arabes dans le Moyen‑Orient. Son gouvernement offre un faible soutien aux efforts internationaux dans la lutte contre les changements climatiques et, encore moins, à l’ONU. On estime que c’est peut-être ce qui coûte le siège provisoire du Canada au Conseil de sécurité de l’ONU en 2010. Par ailleurs, le gouvernement de Harper est la visée de critiques publiques en Chine communiste, du moins jusqu’à ce que des préoccupations commerciales poussent le premier ministre à rétablir des relations amicales avec celle‑ci pour ce qui est des intérêts commerciaux. Il critique aussi ouvertement l’agression de la Russie en Ukraine.

Sous Harper, le Canada conclut des ententes de libre‑échange en Amérique latine et en Europe, dont certaines sont ratifiées après sa défaite et la cessation de ses fonctions en 2015.

Justin Trudeau

L’élection du gouvernement libéral du premier ministre Justin Trudeau indique le retour du multilatéralisme au Canada. Il annonce également le réengagement actif du pays dans les accords internationaux sur les changements climatiques et au sein de l’ONU, de l’OTAN, du G7 et du G20. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international est renommé Affaires mondiales Canada.

Le gouvernement de Trudeau adopte une approche explicitement féministe de la politique étrangère et du développement international. Il suit l’exemple d’une théorie économique de 2015 promue par le McKinsey Global Institute, selon laquelle « faire progresser l’égalité des femmes peut ajouter 12 000 milliards de dollars à la croissance mondiale ». La Politique d’aide internationale féministe (PAIF) est introduite en juin 2017. Elle favorise l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes et des filles. Le Cabinet de Trudeau, l’un des 10 au monde à l’époque à avoir la parité hommes-femmes, veille à ce que ces priorités soient également un élément clé de l’ordre du jour du Sommet du G7 de 2018 dans Charlevoix, au Québec.

Pendant ce temps, l’élection présidentielle de Donald Trump en 2016 rend les relations canado-américaines plus complexes et difficiles que jamais. L’approche protectionniste de Trump en matière de politique étrangère entraîne des guerres commerciales avec le Canada sur plusieurs fronts; il impose des droits de douane sur l’acier, l’aluminium et le bois d’œuvre canadiens, et cible l’industrie laitière du pays, soutenue par la gestion de l’offre. Il concrétise également ses menaces de renégocier l’ALÉNA et envisage des dépenses militaires accrues de la part des membres de l’OTAN. Le résultat de la première est l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM), une version révisée et renommée de l’ALÉNA qui entre en vigueur le 1^er juillet 2020. On prévoit que l’ACEUM n’aura qu’une incidence limitée sur la croissance économique. Il pourrait cependant avoir un impact majeur sur la restructuration de l’économie nord‑américaine. Il pourrait également limiter les options de politique du Canada dans le cadre d’une évolution vers une nouvelle économie axée sur les connaissances, les données et la propriété intellectuelle.

Voir aussi Livre blanc sur la politique étrangère; Institut canadien des Affaires internationales; Moyenne puissance; Continentalisme; Mondialisation; Aide extérieure.