Éducation, politique en matière d'

Éducation, politique en matière d'

 La politique en matière d'éducation de chaque province a pour objectif de mettre en place une infrastructure qui favorisera l'épanouissement de chaque personne. L'éducation doit aussi faciliter l'acquisition de compétences utiles à la société, en plus d'inculquer les valeurs prônées par la communauté. La nature distincte de ces objectifs suscite des controverses sur divers aspects de la structure des systèmes d'ÉDUCATION, notamment sur les programmes (particulièrement en ce qui a trait aux sujets délicats comme l'enseignement religieux et l'éducation sexuelle); les droits des minorités ethniques, linguistiques et religieuses; l'étendue et les formes d'aide financière aux niveaux national, provincial et local; et la question de l'autorité gouvernementale en ce qui touche les droits des élèves, des étudiants, des parents et des enseignants.

Pendant très longtemps, l'éducation a relevé essentiellement du domaine privé et local (voir ÉDUCATION, HISTOIRE DE L'), et l'initiative en revient principalement aux parents et au clergé. Le gouvernement colonial, et plus tard le gouvernement provincial, adoptent un cadre de travail général visant à aider les municipalités, les organismes de bienfaisance et les institutions religieuses à fonder des écoles et à en assurer le fonctionnement, particulièrement là où les impôts locaux servent de contribution publique. La loi prévoit l'accès pour tous aux écoles subventionnées par les deniers publics, même s'il s'agit d'institutions confessionnelles. Les gouvernements provinciaux s'occupent aussi de délivrer des permis au personnel enseignant et d'approuver des manuels scolaires, pour veiller à ce que les fonds publics ne soient pas consacrés uniquement aux écoles d'une confession religieuse particulière. Dans certains cas, une disposition spéciale est prévue pour les minorités religieuses et, implicitement, pour les minorités linguistiques, afin de permettre la création d'écoles confessionnelles ou dissidentes.

La LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867 et les lois portant sur la création du Manitoba (1870), de la Saskatchewan (1905) et de l'Alberta (1905) tentent de constitutionnaliser le droit à l'éducation pour les minorités religieuses, qu'elles soient protestantes ou catholiques. Cette protection s'élargit à un nombre de confessions beaucoup plus élevé dans la loi portant sur la création de Terre-Neuve (1949). L'histoire de l'éducation au Canada est truffée de controverses au sujet des écoles séparées, qui éclatent dans une province après l'autre : au Nouveau-Brunswick, en 1871; au Manitoba, de 1891 à 1896; en Alberta et en Saskatchewan, en 1905; en Ontario, en 1912; au Québec, en 1969; et récemment en Ontario et à Terre-Neuve. Dans la majorité des cas, les droits sur l'éducation inscrits dans la constitution n'arrivent pas à protéger des minorités de plus en plus préoccupées par les questions linguistiques et religieuses.

Cependant, depuis quelques années, les initiatives d'intérêt public en matière d'éducation accordent une importance prépondérante aux questions d'ordre linguistique, au détriment des questions religieuses. Depuis le début des années 70, l'enseignement de la langue minoritaire et, en particulier, les programmes d'immersion française, sont devenus monnaie courante dans toutes les provinces, à l'exception du Québec. La Loi constitutionnelle de 1982 protège le droit des minorités de langue officielle à un enseignement dans leur langue pour leurs enfants. Les tribunaux ont passablement forcé la main des gouvernements en ce sens lorsqu'on le leur a demandé, de sorte qu'aujourd'hui, toutes les provinces sont dotées des infrastructures propres à rendre ce service accessible à tous ceux qui y ont droit.

La protection des droits des minorités a toujours été l'aspect le plus visible de la politique en matière d'éducation. Cependant, le rôle du gouvernement en ce qui a trait au soutien et au contrôle des établissements d'enseignement est une démarche tout aussi importante, sinon plus fondamentale encore. Les autorités provinciales et le gouvernement fédéral se sentent responsables de garantir l'universalité d'accès à un enseignement de haute qualité. La fréquentation scolaire est obligatoire pour tous les enfants âgés de 5 à 16 ans. Le Nouveau-Brunswick se démarque actuellement de cette constante. Une mesure législative déposée en 1997 propose de rendre obligatoire la fréquentation de la maternelle et de prolonger la période de fréquentation obligatoire jusqu'à l'âge de 18 ans. Cette politique vise principalement à augmenter le taux de fréquentation et le nombre d'années de scolarité de la population.

Dans toutes les provinces, les nouvelles orientations politiques en matière d'éducation traduisent l'intention des gouvernements de mieux régir leur système scolaire et ses opérations. Le nombre de systèmes scolaires et d'administrateurs connaît une forte baisse. Les conseils scolaires n'exercent plus qu'un pouvoir très restreint au plan des finances. En même temps, les autorités provinciales réduisent l'aide financière généralement accordée aux institutions d'enseignement postsecondaire tout en accroissant leur emprise dans ce domaine. La dernière décennie est marquée par une centralisation accrue des systèmes d'éducation. Cette initiative date de plus d'un siècle, mais son essor est plutôt récent. C'est le prolongement du rôle de l'État qui a eu le plus de portée sur les changements que connaissent les politiques canadiennes en matière d'éducation depuis un siècle, en transformant les rouages qui mettent en oeuvre les politiques en matière d'éducation.

Élaboration et mise en oeuvre des politiques

Dans toutes les provinces à l'exception du Nouveau-Brunswick, les conseils scolaires, dont les membres sont élus à l'échelle locale, sont tenus par la loi d'offrir un enseignement gratuit au moyen d'un système d'écoles publiques jusqu'au niveau collégial et universitaire exclusivement. Le Nouveau-Brunswick a aboli les conseils scolaires pour les remplacer par un système de comités et de conseils consultatifs composés de parents. Le système scolaire se divise en deux niveaux : le primaire et le secondaire. La plupart des programmes d'enseignement se terminent à la douzième année, bien qu'au Québec, on obtienne un diplôme d'études secondaires après la onzième année. Le système ontarien vient d'abolir la treizième année.

La Loi constitutionnelle de 1867 confie l'éducation « de chaque province » aux assemblées législatives provinciales exclusivement, à l'exception du pouvoir fédéral de législation corrective, qui n'a encore jamais été invoqué, mais qui existe au cas où on ne tiendrait pas compte des droits des minorités religieuses. La compétence provinciale est jalousement gardée, ce qui explique les écarts considérables entre les provinces en ce qui a trait à l'infrastructure scolaire. C'est généralement le ministère provincial de l'Éducation qui établit les politiques globales. Les directives et règlements ministériels prescrivent les éléments essentiels des programmes d'études (voir PROGRAMMES D'ÉTUDES, ÉLABORATION DE) ainsi que l'éventail de cours que peuvent offrir les commissions scolaires et les écoles.

De plus, c'est le gouvernement provincial qui approuve le matériel didactique, établit les titres de compétence des enseignants, énonce les droits des parents et des étudiants (p. ex. dans le cas des enfants surdoués ou atteints d'un handicap) et, enfin, détermine le plafond des dépenses par étudiant. Dans les limites parfois étroites prescrites par la réglementation provinciale et les contraintes financières, les représentants élus aux conseils scolaires de comté ou de district exercent des pouvoirs discrétionnaires en ce qui a trait aux programmes d'études, à l'embauche, au placement et à la rémunération des enseignants, à l'emplacement des écoles et à la variété des programmes offerts. Le degré de centralisation du système scolaire varie d'une province à l'autre.

La prise de contrôle de l'éducation par les gouvernements provinciaux ne s'est pas toujours réalisée sans embûches. C'est au Québec que se produit le conflit le plus sérieux. Dans cette province, avant la réforme de 1960, la plupart des étudiants qui se destinent aux études universitaires fréquentent à un certain moment des institutions privées, parrainées et administrées pas l'Église, qui dispensent l'enseignement classique (voir COLLÈGES CLASSIQUES). Le point de vue traditionnel à ce sujet est que le rôle de l'État dans le domaine de l'éducation devrait se limiter au soutien financier d'un système scolaire constitué d'établissements privés et publics, sur lequel l'Église catholique a un droit de regard dans tous les domaines importants. Dans les structures chargées de l'orientation des politiques, la supervision du système scolaire relève de deux comités consultatifs, soit un comité catholique (le Conseil des évêques) et un comité protestant. Dans les faits, le système scolaire protestant est non confessionnel et dessert toute la population anglophone de la province sauf les catholiques.

Vers la fin des années 1950, les lacunes du système catholique deviennent évidentes. En effet, très peu de jeunes suivent des études secondaires, et les programmes de sciences et de techniques sont de qualité médiocre. Paul GÉRIN-LAJOIE, ministre de la Jeunesse dans le gouvernement nouvellement élu de Jean LESAGE, a l'intention de créer un ministère de l'Éducation (1964) et de moderniser tout le système, mais il se bute à l'opposition de nombreux meneurs traditionnels de la société québécoise. Ceux-ci croient avec raison que la transformation du système scolaire ne peut qu'entraîner des bouleversements sociaux. Par ailleurs, les personnes provenant de milieux ruraux ou défavorisés ont aussi tendance à s'opposer à l'idée de payer pour un système qui, dans leur esprit, ne servira que la classe moyenne des milieux urbains. De plus, l'idée d'envoyer ses enfants à une « polyvalente » éloignée ne plaît pas beaucoup au citoyen vivant en milieu rural. Les gouvernements qui se succèdent réussissent néanmoins à remodeler le système de la maternelle à l'université, en modernisant les programmes d'études et en créant un réseau de polyvalentes et d'établissements d'enseignement postsecondaire, celui des COLLÈGES D'ENSEIGNEMENT GÉNÉRAL ET PROFESSIONNEL (CÉGEPS).

Ces changements controversés au Québec, qui suscitent toujours des disputes virulentes à propos des programmes d'études ou de la structure administrative, ressemblent d'une certaine manière à ceux qui se sont produits plus tôt et sur une période plus longue dans le reste du Canada. Quoi qu'il en soit, la situation au Québec demeure unique, notamment en raison de la position minoritaire des francophones au Canada et de la domination économique exercée autrefois par la communauté anglophone (qui constitue une minorité du point de vue tant religieux que linguistique dans cette province). Le Québec a donc toutes les raisons du monde de vouloir garder la mainmise sur tous les paliers de son système d'éducation. En 1993, le gouvernement provincial obtient l'approbation de la Cour suprême du Canada pour transformer le système public confessionnel en système linguistique. Ainsi, les commissions scolaires sont désormais francophones ou anglophones, et les minorités religieuses peuvent créer au besoin des écoles confessionnelles à l'intérieur de ces systèmes linguistiques.

Le gouvernement de Terre-Neuve, mettant en application les recommandations de la commission Williams de 1992, décide alors d'abolir l'essentiel du système confessionnel qui sert de cadre à toutes les écoles de cette province. Il propose d'établir un système interconfessionnel ou non confessionnel. Afin de légaliser ces modifications, le gouvernement a recours à l'article 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour modifier la clause 17 des Conditions de l'union de Terre-Neuve au Canada (1949) sur l'éducation. Cette modification reçoit l'approbation du gouvernement fédéral, malgré les efforts du Sénat pour tempérer certains éléments de cette nouvelle clause.

Après le succès de cette intervention constitutionnelle du gouvernement de Terre-Neuve, le gouvernement québécois manifeste à son tour l'intention d'obtenir un amendement constitutionnel en vue d'instaurer ses politiques linguistiques dans son système d'éducation.

Le Canada est la seule de toutes les nations industrialisées à ne pas posséder de bureau fédéral en matière d'éducation. Bien que l'autonomie provinciale dans ce domaine soit reconnue par la Constitution et sans cesse revendiquée, il faudrait être naïf pour croire que le gouvernement fédéral ne joue pas pour autant un rôle significatif en cette matière. Aux niveaux primaire et secondaire, ses intérêts se limitent aux droits scolaires des minorités linguistiques, pour lesquels il prévoit l'octroi de subventions au bilinguisme. Cependant, au cours des dernières années, le gouvernement fédéral a financé et mis sur pied des programmes de formation de la main-d'oeuvre, encouragé les initiatives visant à aider les élèves « à risque », et tenté d'élargir l'accès aux études postsecondaires et d'augmenter le taux de fréquentation de ces institutions. Les programmes les plus connus sont parrainés par la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et par le Secrétariat d'État. Tous les ministères et organismes fédéraux assument cependant une certaine responsabilité financière directe ou indirecte au niveau postsecondaire.

Depuis trente ans, Ottawa encourage vivement ces objectifs de politique en affectant directement des budgets à certains programmes (aide financière aux étudiants, achat de cours de recyclage de la main-d'oeuvre auprès d'établissements de formation professionnelle et, de 1951 à 1967, subventions directes aux universités) et de transferts fiscaux aux provinces. En 1992-1993, le gouvernement fédéral accorde sans condition une somme d'environ 1,9 milliard de dollars devant essentiellement servir aux études supérieures. Par ailleurs, les provinces se voient octroyer quelque 3,7 milliards de dollars sous forme de « points d'impôt » (leur part de l'impôt sur le revenu) en 1977. À cette époque, il s'agit de « transferts fiscaux », composés de points d'impôt et de paiements en espèces, qui permettent aux provinces d'offrir des subventions considérables aux institutions d'enseignement supérieur. Dans ce contexte, les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent les dépenses reliées aux études postsecondaires. Au départ, le gouvernement fédéral assume la moitié des subventions. Ce pourcentage connaît une hausse jusqu'en 1986, mais depuis, cette formule a été révisée à la baisse et les subventions fédérales ont diminué de façon considérable (voir FINANCES INTERGOUVERNEMENTALES).

La politique en matière d'éducation est formulée de façon parallèle aux autres politiques gouvernementales et suit comme elles l'évolution des métapolitiques appuyées par les gouvernements. Vers la fin des années 1980, les affectations budgétaires en éducation stagnent, alors que pendant les années 1990, elles diminuent radicalement. La grande préoccupation à l'égard de la réduction de la dette et du déficit entraîne une diminution des subventions accordées aux institutions d'enseignement supérieur et une augmentation des frais de scolarité aux niveaux collégial et universitaire. On estime qu'entre 1990 et 1996, les subventions de fonctionnement accordées aux universités ont été réduites de presque 800 $ par étudiant. Ces subventions représentent actuellement 70 p. 100 du budget de fonctionnement, par rapport à 80 p. 100 en 1990.

La diminution des subventions gouvernementales destinées à l'enseignement supérieur est accompagnée d'une augmentation continue des frais de scolarité universitaires. Plusieurs provinces ont cessé de limiter l'augmentation des frais de scolarité par les universités. La grande variabilité des frais de scolarité d'une province à l'autre n'est qu'une autre manifestation de l'autonomie des provinces en matière d'éducation. Aucune province, cependant, n'a pu échapper à des augmentations massives. On estime même qu'en moyenne, les frais en dollars constants, ont doublé au cours des 15 dernières années.

Un autre indice de ce changement d'orientation des études postsecondaires, plus particulièrement des études universitaires, est que le gouvernement s'attend à ce que ces institutions acceptent un plus grand nombre d'étudiants, bien qu'aucune aide financière supplémentaire ne soit prévue à cette fin.

Ces changements ont de très graves répercussions sur le fonctionnement des établissements d'enseignement postsecondaire. Plusieurs institutions s'interrogent sur la qualité des services offerts aux étudiants et sur l'entretien du matériel et des bâtiments. Par ailleurs, le niveau d'endettement des étudiants et leur incapacité de rembourser sont des réalités de plus en plus inquiétantes. On commence même à penser que cette hausse des frais de scolarité peut décourager de bons candidats à poursuivre des études supérieures, et à craindre que les études supérieures ne deviennent accessibles qu'aux mieux nantis.

Critique des politiques en matière d'éducation

Dans tous les domaines, les politiques doivent être évaluées en fonction de leurs objectifs. En éducation, il y a de grandes variations dans les préférences individuelles comme dans celles de la collectivité. En ce qui a trait aux programmes d'études, certains estiment que les élèves et les étudiants devraient pouvoir suivre les cours qui les intéressent et étudier à leur rythme, alors que d'autres soutiennent qu'il faut revenir à un enseignement plus classique et moins libéral. En outre, certains favorisent le respect des différences religieuses et linguistiques, tandis que d'autres entendent créer et préserver un sentiment d'identité collectif en offrant un enseignement conforme aux valeurs de la majorité. Une grande question est à la base de tous ces conflits : l'éducation doit-elle contribuer à l'épanouissement des personnes ou plutôt former leur caractère et leur donner les compétences dont la société a besoin afin de faciliter leur intégration sociale? Cette question s'applique aux controverses sur le niveau des subventions gouvernementales en éducation (particulièrement pour les institutions postsecondaires), l'importance à donner aux institutions privées et le degré de contrôle gouvernemental sur l'ensemble du système.

Néanmoins, tous s'entendent sur certains points : il faut encourager l'obtention d'un diplôme d'études secondaires par le plus grand nombre de citoyens possible, et l'enseignement supérieur doit être accessible à tous. En fait, la comparaison du niveau d'éducation des Canadiens avec celui d'autres pays est clairement à l'avantage du Canada, celui-ci occupant peut-être le premier rang dans le monde. En 1991, plus de 44 p. 100 de la population de plus de 15 ans avait déjà fait des études postsecondaires, tandis le nombre moyen d'années de scolarité pour ce groupe était de 12,5 ans. Bien que le taux de fréquentation scolaire varie encore d'une province à l'autre, les grandes disparités du passé ont été pratiquement éliminées (le taux de fréquentation scolaire des plus de 15 ans en 1991 était de 15,3 p. 100 en Nouvelle-Écosse, de 18,5 p. 100 en Ontario et de 20 p. 100 au Yukon).

Il est souvent question de moyens financiers lorsqu'on parle d'accès à l'enseignement supérieur (voir ÉDUCATION, ACCÈS À L'). Il ne fait pas de doute que ce facteur est important, et c'est pour cette raison que les autorités provinciales doivent imposer aux universités un plafonnement des frais de scolarité. En 1955, environ le quart des frais d'exploitation des universités étaient couverts par les frais de scolarité, un chiffre qui a diminué au cours des trente années suivantes pour se stabiliser à environ 13 p. 100, bien que les universités présentent d'importants écarts à ce chapitre.

L'augmentation des frais de scolarité au cours de la dernière décennie est telle que, dans certaines provinces, les étudiants doivent maintenant assumer le tiers ou le quart des frais relatifs à leur éducation. L'accès aux prêts et bourses est donc crucial. Cependant, malgré l'augmentation des sommes allouées aux prêts étudiants et l'aplanissement des obstacles à l'obtention d'un prêt, on s'interroge de plus en plus sur le taux d'endettement des étudiants et sur le fait qu'ils doivent souvent déclarer faillite pour s'en sortir. À l'exception du Québec, les prêts sont financés par Ottawa dans le cadre du Programme canadien des prêts aux étudiants, administré par les provinces. De plus, les provinces offrent des bourses en fonction des besoins individuels de chaque étudiant, bien que certaines provinces soient beaucoup plus généreuses que d'autres.