Gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral, centralisé à Ottawa, est le gouvernement national du Canada. Dans son sens strict, le terme désigne le Cabinet canadien, ou plus généralement le Cabinet et les services publics. Le gouvernement fédéral joue un rôle indéniable dans la vie des citoyens, de la collecte des impôts à la prestation des services sociaux, en passant par la supervision du commerce international et la sécurité nationale.

Confédération

En 1867, les Canadiens suivent l’exemple des États-Unis en créant une fédération où le partage des pouvoirs se fait en deux niveaux de gouvernement, s’assurant néanmoins de ne pas répéter les problèmes qui alourdissent le système états-unien. En effet, selon les dirigeants canadiens, la guerre de Sécession (1861-1865) est l’œuvre d’un gouvernement central trop faible. Ils rédigent donc l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en 1867, un document fondateur du Canada qui prévoit un gouvernement fédéral puissant assorti de gouvernements provinciaux plus faibles. (Voir aussi Constitution).

On octroie aux provinces des responsabilités principalement locales ou privées, comme les hôpitaux, les écoles, les organismes de charité, les municipalités, les magasins et les tavernes, le transport au sein de leur territoire, les ressources naturelles terrestres, ainsi que les droits civils et en matière de propriété. Les autres dossiers sont placés entre les mains du gouvernement fédéral, qui est investi du mandat de maintenir « la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada ». La loi constitutionnelle prévoit aussi que le gouvernement fédéral peut désavouer toute loi d’une législature provinciale.

Avec le temps, l’équilibre des pouvoirs change, largement à cause d’une série de jugements du tribunal. C’est le Comité judiciaire du Conseil privé de l’Angleterre, jusqu’à 1949 le plus haut tribunal du Canada en matière d’affaires constitutionnelles, qui limite ainsi le champ de compétence du gouvernement fédéral. Il appert en effet que la Cour privilégie les droits civils et de propriété des provinces au mandat de paix, d’ordre et de bon gouvernement d’Ottawa. Le Comité judiciaire du Conseil privé juge que le Parlement fédéral n’a pas l’autorité de voter des lois sur l’assurance-chômage, la concurrence, les échanges et le commerce (sauf entre les provinces et à l’international), ni sur le salaire minimum et le nombre maximal d’heures de travail (sauf en ce qui a trait aux industries sous compétence fédérale, comme les banques). Selon le tribunal, la clause sur la paix, l’ordre et le bon gouvernement ne s’applique donc qu’en cas d’urgence nationale. L’équilibre des pouvoirs est également grandement affecté par la croissance des secteurs de compétence provinciale, comme les soins de santé.

Juridiction

Le gouvernement fédéral est responsable d’implanter les lois votées au Parlement canadien, qui a lui-même reçu par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique la responsabilité de gérer la défense nationale, la monnaie, les banques, les faillites, les affaires autochtones, la citoyenneté, les mariages et divorces, le transport maritime et ferroviaire, la pêche commerciale, le commerce international et interprovincial, le service postal, le droit criminel, les pénitenciers (où sont incarcérés les criminels ayant reçu une peine d’emprisonnement égale ou supérieure à deux ans), le recensement et les statistiques, les poids et mesures, ainsi que les brevets, les licences et les droits d’auteur. En 1940, la loi est modifiée pour donner au gouvernement le pouvoir de légiférer en matière d’assurance-emploi. Les tribunaux octroient la juridiction fédérale à d’autres questions interprovinciales qui n’existaient pas au temps de la Confédération, soit les diffusions radiophoniques et télévisuelles, l’aviation, les pipelines et les télécommunications.

Dans certains domaines, les responsabilités des deux niveaux de gouvernement se chevauchent. Par exemple, l’eau dans un lac est une responsabilité provinciale, mais la pêche et le transport maritime qui y a lieu sont sous autorité fédérale. De façon similaire, bien que ce soit le gouvernement fédéral qui établisse la définition du mariage, ce sont les provinces qui décident de la manière dont il sera officialisé. Les domaines de l’agriculture et de l’immigration sont l’affaire des deux niveaux gouvernementaux, bien que les lois fédérales prévalent sur les mesures provinciales. Le gouvernement fédéral s’occupe des politiques étrangères canadiennes et met en vigueur des traités. Cependant, en vertu d’un jugement controversé de 1937 par le Comité judiciaire du Conseil privé, il doit obtenir l’accord de la législation provinciale dans le cas des traités touchant les mandats provinciaux.

De plus, le gouvernement fédéral peut utiliser son pouvoir de dépenser pour instaurer des mesures touchant les domaines provinciaux. Par exemple, Ottawa a réussi à créer un programme d’assurance-maladie à l’échelle nationale en partageant les coûts avec les provinces, sous la promesse qu’ils mettraient sur pied des régimes de soins de santé répondant aux normes mises en place par le fédéral.

Institutions politiques

À la tête du gouvernement fédéral se trouve le premier ministre, qui agit à titre de porte-parole principal, de décideur politique en chef et de président du Cabinet. Suivant les conseils du premier ministre, le gouverneur général (qui agit au nom de la Couronne) convoque le Parlement, le proroge ou le dissout. C’est lui aussi qui déclenche les élections, qui élit les ministres du Cabinet, les sénateurs, les ambassadeurs, les sous-ministres, les lieutenants-gouverneurs et le président du Sénat. Le gouverneur général, enfin, nomme les juges à la Cour fédérale, ainsi que dans les cours supérieures, de district et de comté provinciales. Sauf dans de rares cas, le gouverneur général suit les recommandations du premier ministre en ce qui a trait à ces mandats.

Le gouvernement est indissociable de son premier ministre et du parti politique auquel il appartient, et c’est pourquoi on lui donne souvent son nom (par exemple le « gouvernement Harper » ou le « gouvernement Trudeau »). Advenant le cas où le premier ministre démissionne ou décède, un nouveau gouvernement est formé par un nouveau premier ministre.

Au Canada, les premiers ministres n’ont quitté la tête du gouvernement qu’à la suite d’un décès ou d’une démission (dont à la suite d’une défaite aux élections). Lorsque le poste de premier ministre est vacant, le gouverneur général fait un appel à ceux capables de former un gouvernement qui obtiendrait le soutien de la Chambre des communes. Empiriquement, le premier ministre remplaçant est toujours le chef du parti ayant obtenu le plus de sièges à la Chambre des communes. En de rares occasions, le premier ministre peut être le chef d’un autre parti n’ayant pas la majorité des sièges. C’est notamment ce qui est arrivé aux élections de 1925 : bien que les libéraux n’aient été qu’en deuxième place à la Chambre des communes, le premier ministre William Lyon Mackenzie King est resté en fonction grâce au soutien des progressistes, le parti de troisième rang.

Si le gouvernement perd un vote majeur (aussi appelé « vote de confiance ») à la Chambre des communes, le premier ministre se retrouve devant une alternative : demander au gouverneur général de déclencher les élections ou démissionner. Un blocage institutionnel entre le Parlement et le gouvernement est impossible en vertu de la Constitution. Après une élection, le gouvernement peut choisir de rester en fonction (en admettant qu’il ait le soutien de la majorité des membres du Parlement) ou de démissionner.

Depuis 1980, le Cabinet est constitué de 20 à 40 ministres. La plupart des ministres sont des membres élus de la Chambre des communes, bien qu’on voie parfois un sénateur (qui agit comme chef du gouvernement au Sénat) et, plus rarement, deux ou trois sénateurs être admis au Cabinet. À l’occasion, des non-parlementaires sont élus au Cabinet, mais ils se font rapidement élire à la Chambre des communes ou alors sont nommés par le Sénat. La plupart des ministres sont responsables d’un ministère du gouvernement. Les premiers ministres nomment également des ministres en second (ou ministres d’État) qui ne dirigent pas le ministère, mais aident le ministre dans ses tâches. La nomination d’un Cabinet n’est pas une mince affaire. En effet, le premier ministre cherchera généralement à nommer des représentants de chaque province, ainsi qu’un bon nombre de francophones, de femmes et de minorités ethniques.

Les votes sont une occurrence plutôt rare au Cabinet. Généralement, le premier ministre écoute le débat pour déterminer la décision du Cabinet selon le consensus des ministres qui en est ressorti.

Selon le principe de responsabilité collective du Cabinet, un ministre se doit de soutenir publiquement toutes les politiques du gouvernement et d’éviter à tout prix de défendre une position contraire à celui-ci. De plus, toutes les actions d’un ministère sont imputables directement au ministre à sa tête.

Les dossiers du gouvernement, trop nombreux, ne sont pas gérés uniquement par le Cabinet. En fait, depuis la Deuxième Guerre mondiale et de façon exponentielle depuis les réformes au Cabinet amenées par le premier ministre Pierre Trudeau, la majorité du travail du Cabinet est effectuée en comités, dont le nombre et la fonction sont déterminés par le premier ministre. Tous les gouvernements modernes ont maintenant des comités dans les grands domaines politiques (social, économique, politique étrangère et défense, notamment). Ces dernières années, la plupart des premiers ministres ont présidé un comité sur l’orientation stratégique du gouvernement et ses priorités à long terme. Habituellement, il existe également un comité, le Conseil du Trésor, qui s’occupe des responsabilités quotidiennes, des horaires, de l’éthique et du personnel du gouvernement.

Fonction publique et sociétés d’État

La fonction publique permanente soutient l’administration du gouvernement, met en œuvre des politiques et des programmes et conseille le Cabinet. Les fonctionnaires sont non partisans; ils servent le gouvernement sans égard au parti qui est au pouvoir.

Le gouvernement est séparé en trois parties principales : les ministères, les agences et les sociétés d’État (à cela s’ajoutent de plus petites unités gouvernementales, dont les établissements publics, les agents du Parlement, les sociétés à gouvernance partagée et les coentreprises). Chaque ministère principal est dirigé par un ministre ou, à l’occasion, par deux ou plusieurs ministres (le ministère des Affaires mondiales, par exemple, a trois ministres). Les ministres sont conseillés par les fonctionnaires œuvrant au sein de leur ministère, dont le plus haut placé est appelé « sous-ministre », et par un petit nombre d’employés politiques attachés au bureau du ministre.

Parmi les agences du gouvernement fédéral, on compte le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) et l’Office national des transports. Ces agences remplissent des fonctions administratives et de régulation. Les sociétés d’État, qui sont l’entière propriété du gouvernement, mais qui offrent des services de façon indépendante du gouvernement, sont, entre autres, la Société canadienne des postes, la Société Radio-Canada (SRC), la Banque du Canada et la Monnaie royale canadienne.

Organismes centraux

Les plus importantes institutions du gouvernement fédéral sont les organismes centraux (appelés « pouvoir central » de façon informelle), composés du Cabinet, du Bureau du Conseil privé, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du ministère des Finances.

Le Bureau du Conseil privé (BPC) est le ministère du premier ministre du Canada. Il est composé de fonctionnaires, et est dirigé par le greffier, qui porte aussi le titre de secrétaire du Cabinet et de premier responsable permanent de la fonction publique. Le BCP coordonne les activités du Cabinet et des comités de ce dernier, en plus d’assurer la nomination des hauts fonctionnaires dans les organismes gouvernementaux, les agences et les sociétés d’État. Il offre également des conseils non partisans et un soutien administratif au premier ministre et à son Cabinet.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor est l’organisme central qui met en œuvre les décisions du Conseil du Trésor, lui-même un comité du BPC servant de conseil d’administration publique du gouvernement fédéral. Le Conseil du Trésor, présidé par un ministre du Cabinet, gère les questions concernant le personnel et les relations de travail, ainsi que l’équilibre des dépenses des ministères et des agences.

Le ministère des Finances prépare le budget fédéral, qui doit être approuvé au Parlement. Ce budget établit l’orientation future du gouvernement sur le plan des finances publiques et annonce les revenus et les dépenses prévus, le taux d’imposition, ainsi qu’une foule de propositions stratégiques. Pour obtenir des fonds, les ministères individuels doivent faire une demande au Parlement par le truchement de documents appelés « Budget des dépenses », qui sont préparés par le Secrétariat du Conseil du Trésor et présentés tous les mois de mars à la Chambre des communes.

Les autres ministères d’importance majeure sont ceux de la Justice, de la Santé, de la Sécurité publique et de la Protection civile, de la Défense nationale, des Affaires mondiales et de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique.

Parmi les organismes jouant un rôle-clé dans la bonne gestion du gouvernement, on compte le Cabinet du premier ministre (CPM), composé de partisans élus qui conseillent le premier ministre sur les questions politiques de son mandat. Sous la tutelle du chef du CPM et en étroite collaboration avec le BCP, le CPM offre des conseils et un soutien en ce qui a trait aux politiques, aux relations avec les médias, aux discours, aux correspondances, aux horaires et aux déplacements du premier ministre.

Le gouvernement fédéral agit dans les deux langues officielles du Canada : le français et l’anglais.

Revenus et dépenses

Les revenus du gouvernement fédéral proviennent principalement de l’impôt, dont près de la moitié des particuliers. L’imposition des sociétés compte pour 15 % du revenu, alors que la taxe sur les produits et services (TPS) et les taxes diverses (droits de douane, taxes sur l’essence, les cigarettes et l’alcool) contribuent respectivement à 11 % et 8 %. Le reste des revenus vient des cotisations de l’assurance-emploi, des bénéfices des sociétés d’État et de la vente des produits et services.

Près du quart des dépenses fédérales sont des versements aux particuliers en vertu de divers programmes comme la Sécurité de la vieillesse, l’assurance-emploi et la prestation fiscale pour enfants. (Voir aussi Sécurité sociale).

Environ 20 % du budget fédéral va à d’autres niveaux de gouvernement pour soutenir le financement de l’enseignement supérieur, des soins de santé et d’autres programmes sociaux. Parmi les fonds versés aux provinces se trouvent les paiements de péréquation, dont le but est de réduire le déséquilibre entre les provinces plus riches et plus pauvres. Quelque 15 % de ces versements servent au logement social et à la formation professionnelle, ou vont aux Premières Nations, aux particuliers et aux entreprises par le système fiscal.

Le gouvernement fédéral alloue également 30 % de ses dépenses à son fonctionnement seul. Plus de la moitié de ce montant va directement aux trois plus grands ministères de cette catégorie, à savoir ceux de la Défense nationale, de la Sécurité publique et de la Protection civile (qui administre la Gendarmerie royale du Canada, les pénitenciers et la sécurité frontalière) et l’Agence du revenu du Canada (le percepteur d’impôts du pays).

Le remboursement des intérêts sur la dette nationale, quant à lui, compte pour un dixième des dépenses fédérales.

Controverses actuelles

Rôles mixtes fédéraux-provinciaux

Les tensions entre le gouvernement fédéral et les provinces existent depuis la création du pays même. Une des sources de conflit, cependant, vient de l’insistance d’Ottawa à s’ingérer dans les domaines de compétence principalement provinciale. Le fédéral argue qu’il en va de sa responsabilité de maintenir des standards à l’échelle nationale, de sorte que tous les Canadiens, où qu’ils soient, aient droit à des soins de santé et des services de qualité équivalente. Malgré tout, pour les provinces, il s’agit d’une intrusion massive du gouvernement fédéral dans un champ qui ne relève pas de lui. Selon elles, Ottawa ne devrait pas avoir le droit d’imposer la manière dont l’argent fédéral est utilisé en dehors de ses champs de compétence. Dans les dernières décennies, des coupes faites par le gouvernement fédéral dans les transferts aux provinces ont exacerbé ces tensions.

Pouvoir du premier ministre

Pendant longtemps, les Canadiens se sont inquiétés de la concentration du pouvoir au CPM. Les prérogatives du premier ministre, incluant le pouvoir de nommer ou de congédier des ministres et plus d’une centaine d’autres administrateurs publics, signifient que quiconque défend ce mandat devient la figure dominante du paysage politique canadien. Lorsque le parti du premier ministre détient la majorité des sièges, il est pour ainsi dire impossible pour lui de perdre un vote à la Chambre des communes ou de voir son programme politique freiné ou restreint. Depuis des décennies, les critiques débattent sur le fait que les premiers ministres sont trop puissants et qu’il faut réformer le système politique pour qu’ils n’agissent pas en toute impunité.