Gouvernements provinciaux au Canada

Montée des provinces au pouvoir depuis la Confédération

Les arrangements constitutionnels originaux du Canada étaient loin de ceux d’un État fédéral parfait ou idéal. Les Pères de la Confédération cherchaient à créer une union fédérale dotée d’un gouvernement central fort. Le gouvernement fédéral a le pouvoir de désavouer les lois provinciales pendant l’année qui suit leur adoption, de nommer les lieutenants-gouverneurs des provinces, de déclarer que des travaux provinciaux sont dans l’intérêt général du Canada ou de deux provinces ou plus, de nommer les juges des cours supérieures, des cours de district et des cours de comté ou d’exercer une autorité législative étendue. Tous ces pouvoirs confirment le rôle secondaire des gouvernements provinciaux.

Cependant, l’évolution de la société canadienne a effrité depuis longtemps ce principe initial de subordination des provinces, malgré les poussées centralisatrices provoquées par les deux guerres mondiales et la crise des années 1930. Les gouvernements provinciaux n’ont pas tous une attitude aussi militante que celle du Québec et de l’Alberta, mais la plupart réclament aujourd’hui un partenariat plus égal avec Ottawa que celui qu’ils ont connu par le passé.

Les termes de la Confédération attribuent au gouvernement fédéral un rôle prépondérant dans la promotion d’une union économique et la stimulation de l’expansion économique nationale. (Voir aussi Constitution du Canada; Résolutions de Québec; Distribution des pouvoirs.) Cela est possible grâce au développement des transports (chemins de fer, havres et canaux, etc.) et à d’autres mesures de soutien de l’intérêt public. (Voir aussi Histoire du chemin de fer.) Dans les années 1880, l’impulsion qui a présidé à la construction du pays est affaiblie. Elle ne tarde pas à faire place à l’affirmation des besoins et des désirs politiques et économiques des provinces.

Historiquement, d’autres facteurs clés contribuent aussi à renforcer la position des gouvernements provinciaux : les porte-parole provinciaux comme Oliver Mowat de l’Ontario, Honoré Mercier du Québec et William Fielding de la Nouvelle-Écosse, exercent un leadership politique fort. Le premier ministre fédéral sir Wilfrid Laurier adopte une attitude plus sympathique envers les provinces que son prédécesseur sir John A. Macdonald. Les provinces développent progressivement leurs intérêts économiques axés sur les ressources. (Voir Partage des compétences législatives concernant les ressources naturelles.) Enfin, et de façon peut-être plus importante, le Comité judiciaire du Conseil privé, (la plus haute cour d’appel du Canada jusqu’en 1949) a rendu une série d’arrêts sur la répartition des pouvoirs qui ont favorisé les provinces.

Les gouvernements provinciaux participent depuis toujours au développement économique de leur région au moyen d’investissements publics dans les transports et dans l’expansion de leurs systèmes d’éducation publics. L’élargissement de ces activités, assorti de l’essor des programmes d’assistance sociale, de santé et d’hospitalisation dans les années 1960 et 1970, modifie la conception que l’on avait autrefois des fonctions des gouvernements provinciaux et élargit leur champ d’activité.

Pouvoirs législatifs généraux et spécifiques

Les pouvoirs des provinces sont bien délimités en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 (art. 92). Les provinces se voient confier des compétences spécifiques dans 16 domaines. En contraste, les pouvoirs attribués au Parlement touchent 29 domaines (art. 91).

La portée du pouvoir législatif provincial est définie de manière large dans la Constitution comme « généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province ». D’autres domaines énumérés, plus spécifiques, sont :

• la propriété et les droits civils;
• l’administration et la vente des terres publiques qui appartiennent à la province;
• les hôpitaux;
• les institutions municipales;
• les travaux et les entreprises de nature locale;
• l’incorporation des compagnies ayant des objectifs provinciaux;
• la formalisation du mariage;et
• l’administration de la justice.

Les tribunaux provinciaux appliquent le droit civil et le droit criminel. Aux termes de l’article 93, l’éducation est de compétence exclusivement provinciale, sous réserve de certaines restrictions. Selon l’article 95, l’agriculture et l’immigration relèvent du pouvoir des deux juridictions, mais avec primauté du fédéral; si les lois viennent en conflit, la fédérale l’emporte.

La gestion des terres publiques et la propriété provinciale des ressources naturelles s’avèrent particulièrement importantes. Toutefois, les interprétations les plus marquantes de la Constitution au sujet des droits des provinces portent sur le domaine des droits de propriété et des droits civils. Ces décisions judiciaires protègent les compétences provinciales contre les intérêts du fédéral. Ils confirment aussi expressément le droit des gouvernements provinciaux de réglementer les relations de travail, la commercialisation et les contrats commerciaux.

Impôts, taxes et autres revenus

Les pouvoirs provinciaux de taxation se limitent à l’imposition et la taxation directe dans la province. Cela inclut l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés, les taxes à la consommation et certaines taxes foncières ou certains impôts fonciers. La principale source de recettes provinciales non fiscales provient de l’administration, la vente et la location des terres publiques, le bois et la propriété des ressources naturelles. Une modification constitutionnelle adoptée en 1982 (art. 92A) confère aux provinces un pouvoir illimité de taxation dans le domaine des ressources naturelles. Cette modification clarifie et élargit les pouvoirs législatifs et les pouvoirs de taxation des provinces concernant les ressources non renouvelables, les ressources forestières et l’énergie électrique.

Désaveu et réserve

Le gouvernement fédéral a le pouvoir de désavouer une loi provinciale. Il ne l’a toutefois pas fait depuis 1943. Tout Cabinet fédéral qui envisagerait aujourd’hui d’user de son pouvoir de désaveu ferait face à de graves difficultés politiques.

Le droit de réserve définit le pouvoir d’un lieutenant‑gouverneur de retarder l’assentiment à un projet de loi adopté par une assemblée législative provinciale. Ce faisant, il ou elle se défère à la décision du gouverneur général. La réserve est également considérée comme un vestige d’un stade révolu des relations intergouvernementales. Elle n’est typiquement exercée que sur directive du gouverneur général. Le dernier renvoi du genre au Canada, effectué en Saskatchewan en 1961, défiait cette convention, mais le projet de loi a ensuite été approuvé.

Changement constitutionnel

On a apporté six modifications constitutionnelles qui touchent directement les pouvoirs des assemblées législatives provinciales. Les amendements de 1940, de 1951 et de 1964 transfèrent des pouvoirs au Parlement avec l’accord des provinces, tandis que ceux de 1930, de 1931 et de 1982 élargissent les pouvoirs des provinces. La modification apportée en 1940 à l’article 91 (paragraphe 2A) attribue au gouvernement fédéral la compétence exclusive à l’égard d’un régime d’assurance‑chômage. Les nombreux efforts de réforme constitutionnelle tentés depuis les années 1960 n’amènent qu’une modification directe de la compétence provinciale : l’article 92A de 1982, un article additionnel sur la taxation dans le domaine des ressources naturelles. (Voir aussi Histoire constitutionnelle.)

Activités des gouvernements provinciaux

Dépenses

Les montants des dépenses gouvernementales n’indiquent qu’en partie l’ampleur des activités des gouvernements provinciaux, mais ils illustrent bien le rôle que jouent les provinces en fournissant des produits et des services publics, et en faisant des paiements de transfert aux particuliers. Les dépenses effectuées par tous les ordres de gouvernement passent de 16 % du produit intérieur brut (PIB) en 1926 à 50 % en 2001, puis se mettent à chuter et atteignent 35 % en 2011. Cette descente ne résulte pas vraiment des activités provinciales; les dépenses gouvernementales (sans compter les transferts intergouvernementaux) augmentent de 3 %, en 1926, à 19 %, en 2011. Les dépenses gouvernementales sont d’une importance particulière pour l’économie des provinces moins prospères. (Voir aussi Finances publiques; Finances intergouvernementales; Paiements de péréquation.)

Les provinces dépensent essentiellement pour les soins hospitaliers et médicaux, l’éducation, le soutien du revenu et d’autres services sociaux. Tous les gouvernements provinciaux participent aux ententes fédérales-provinciales à frais partagés sur l’assurance-hospitalisation et l’assurance-maladie contribue à assurer le respect de normes nationales de service malgré certaines différences entre les provinces en ce qui a trait aux modes de financement et la couverture offerte par les programmes. (Voir aussi Politique sur la santé.) Par contre, les provinces gardent un haut degré d’autonomie dans la prestation de l’enseignement primaire et secondaire, et tiennent compte des minorités religieuses et linguistiques, ce qui amène une diversité de systèmes scolaires au pays.

Revenu

L’impôt sur le revenu des particuliers, la taxe de vente générale et les recettes tirées des ressources naturelles constituent la plus grande part des recettes des gouvernements provinciaux. L’importance relative de ces sources varie selon les provinces. Cela est dû à la grande diversité de leurs assises économiques et de leurs politiques fiscales. L’Ontario et les quatre provinces maritimes ont une taxe de vente harmonisée (TVH) avec la taxe fédérale sur les produits et services (TPS). L’Alberta continue quant à elle d’être la seule province à ne pas percevoir de taxe générale de vente au détail.

Depuis 1962, le partage du domaine fiscal de l’impôt sur le revenu entre les gouvernements fédéral et provinciaux est régi par une série d’arrangements quinquennaux sur la fiscalité et la perception de l’impôt. Le gouvernement fédéral perçoit l’impôt sur le revenu des particuliers dans neuf provinces (à l’exception du Québec); il perçoit également l’impôt sur le revenu des sociétés dans huit provinces (sauf en Alberta et au Québec).

Financement fédéral de programmes provinciaux

L’élargissement des activités provinciales est typiquement causé par les initiatives propres aux provinces (par exemple l’instauration de l’assurance-hospitalisation publique et de l’assurance-maladie par la Saskatchewan), et par le fait qu’elles utilisent pleinement leurs pouvoirs d’imposition directe. Il est aussi encouragé par le gouvernement fédéral. Les programmes fédéraux à frais partagés dans des domaines de compétence provinciale contribuent à l’élargissement et au maintien des services publics provinciaux. Les subventions inconditionnelles sous forme de paiements de péréquation jouent également ici un rôle important.

Depuis 1977, par contre, les modalités des arrangements de financement fédéral favorisent un plus haut degré d’autonomie provinciale. Les compressions budgétaires fédérales limitent aussi de plus en plus les niveaux de soutien fédéral aux programmes d’assistance sociale, de soins hospitaliers, d’assurance-maladie et d’enseignement postsecondaire.

Changements aux programmes politiques

Les années 1960 et 1970 sont une ère expansionniste et constructrice. Par contraste, les dernières années sont pour les gouvernements provinciaux une période de restructurations sur le plan de programmes en éducation, en santé et en services sociaux. Cela s’explique en partie en raison des trois ralentissements économiques ressentis depuis 1985. Les approches néoconservatrices et « réductrices » (rétrécissement des gouvernements) dans la gestion publique sont également un facteur. Les objectifs stratégiques des budgets – le maintien d’un équilibre budgétaire, le développement économique et la promotion des métiers – figurent en tête de liste des priorités des gouvernements provinciaux.

Organismes provinciaux

Divers organismes gouvernementaux et diverses sociétés d’État mènent des activités de réglementation et des programmes de développement économique. Ces initiatives jouent un rôle également important dans la vie des provinces. Parmi les choses qui sont réglementées par les agences provinciales, on peut citer l’indemnisation des accidents du travail, les relations de travail, la mise en marché des produits agricoles, les ventes d’alcool, l’énergie et les entreprises de service public.

Les sociétés publiques de développement ou les autres organismes accordent des prêts, fournissent de l’aide et prennent d’autres mesures pour encourager l’expansion et la diversification de leur économie provinciale. Elles se font souvent concurrence entre elles avec divers degrés de succès. D’autres sociétés d’État provinciales sont aussi importantes pour l’économie des provinces. C’est particulièrement vrai pour celles qui sont chargées de la production d’énergie électrique. Toutefois, les services et les activités des gouvernements provinciaux se sont amenuisés à la fin des années 1990. Cela a mené à réexaminer le rôle de quelques sociétés d’État et organismes provinciaux. Dans certains cas, on les privatise.

Institutions gouvernementales

Les particularités des provinces sur le plan du développement économique et social amènent de fortes différences entre elles sur la scène politique et dans le système de partis politiques. Toutefois, tous les gouvernements provinciaux s’inspirent largement de la tradition britannique du Parlement de Westminster. Le gouvernement de cabinet pratiqué dans les provinces correspond aux principes du gouvernement responsable. La Couronne est représentée par la charge de lieutenant-gouverneur. Les décisions d’intérêt public et l’administration provinciale relèvent d’un conseil exécutif ou cabinet. Celui-ci est formé par les ministres de la Couronne et dirigé par un premier ministre provincial. Aux fins de l’adoption des lois, chaque législature est composée du lieutenant-gouverneur et de l’Assemblée législative provinciale. Similairement, le Parlement central comprend le gouverneur général, le Sénat et la Chambre des communes.

Quatre provinces avaient à l’origine une législature bicamérale (deux chambres) comprenant une assemblée élue et un conseil législatif nommé : le Québec (1867‑1968), le Nouveau‑Brunswick (1867‑1892), la Nouvelle-Écosse (1867-1928) et le Manitoba (1870-1876). L’Île‑du‑Prince‑Édouard avait aussi une législature bicamérale. Toutefois, son Conseil élu a été intégré à la Chambre basse en 1893. Aujourd’hui, toutes les provinces ont un système unicaméral, n’ayant qu’une Chambre élue. Celle-ci varie de 27 membres, à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, à 125 au Québec.

Le parti politique qui détient la majorité des sièges à l’Assemblée législative nomme les membres du Cabinet. Le premier ministre et le Cabinet doivent conserver l’appui de la majorité à l’Assemblée législative. Ce principe de gouvernement responsable a été officiellement reconnu en 1848 par les prédécesseurs coloniaux des quatre provinces fondatrices.

Lieutenant‑gouverneur

Puisque le Canada est une monarchie constitutionnelle, le gouvernement provincial exerce ses activités au nom de la Couronne. Le lieutenant‑gouverneur de la province est le représentant de la Couronne dans tous les domaines de compétence provinciale. Il exerce aussi toutes les prérogatives qui s’y rattachent. Le lieutenant‑gouverneur nomme le premier ministre provincial et les membres de son cabinet et il peut les révoquer. Il convoque, proroge et dissout l’Assemblée législative provinciale. (Voir Procédure parlementaire.) Il sanctionne les lois provinciales au nom de la Couronne. Le lieutenant‑gouverneur a encore le pouvoir de refuser la sanction royale ou de déférer un projet de loi au gouvernement central pour étude. (Ce pouvoir est cependant considéré comme désuet ou même totalement impossible à exercer.)

En pratique, les responsabilités constitutionnelles du lieutenant‑gouverneur sont limitées par les conventions du gouvernement responsable; elles sont exercées sur avis du premier ministre. Le lieutenant-gouverneur a le pouvoir discrétionnaire d’agir de son propre chef pour nommer ou révoquer le premier ministre ou dissoudre l’Assemblée législative. Cela peut arriver dans l’éventualité où on ne saurait pas qui détient l’appui de la majorité à l’Assemblée. Si un premier ministre ou un cabinet agissait de façon clairement contraire aux conventions constitutionnelles, le lieutenant‑gouverneur pourrait agir pour les protéger.

Les lieutenants‑gouverneurs sont nommés par le Cabinet fédéral sur l’avis du premier ministre fédéral. Les gouvernements provinciaux ne participent pas au processus de sélection. Avant 1892, ils sont considérés comme des dignitaires fédéraux et reçoivent un salaire fixe payé par le Parlement. Le Comité judiciaire du Conseil privé met fin à toute idée de subordination des lieutenants‑gouverneurs — et, par conséquent, des Assemblées législatives provinciales — en statuant que leur nomination émane de la Couronne. Leur charge représente ainsi tout autant la Couronne aux fins du gouvernement provincial que la charge de gouverneur général pour le Canada.

Premier ministre et Cabinet

Un premier ministre provincial est ordinairement président du Conseil exécutif. Il jouit du même statut en tant que chef de son gouvernement que le premier ministre fédéral par rapport aux membres du Cabinet fédéral.

Pratiquement tous les cabinets sont divisés en ministères. Ceux-ci sont affectés à des domaines d’intérêt public comme la santé, l’éducation, le travail, les services sociaux, l’énergie, l’environnement, les ressources naturelles (forêts, terres ou mines), le développement économique, l’agriculture, les routes et les transports, le tourisme et les loisirs, la justice, les relations intergouvernementales, les finances, les affaires municipales et le logement. D’autres postes correspondent aux engagements politiques d’une province donnée. Par exemple, les provinces de l’Atlantique et le Québec ont des portefeuilles distincts pour les pêches.

En 2014, la taille moyenne des cabinets provinciaux est de 18 membres. Ceux de l’Ontario et du Québec sont les plus imposants avec 27 membres, et le plus petit est celui de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, avec 11 membres.

Procédure législative

L’Assemblée législative provinciale est une institution importante qui incarne les valeurs fondamentales de la démocratie canadienne. (En Nouvelle‑Écosse et à Terre‑Neuve‑et‑Labrador, elle est appelée « Chambre d’assemblée »; au Québec, c’est l’Assemblée nationale.) La promulgation des lois provinciales semblable à celles des autres corps législatifs. Les propositions législatives du gouvernement (projets de loi) passent par les étapes officielles de la première lecture, de la deuxième lecture, d’un examen détaillé en comité. Il y a ensuite la troisième et dernière lecture avant la sanction du lieutenant‑gouverneur. Le processus budgétaire exige aussi que l’Assemblée législative approuve annuellement les fonds nécessaires aux programmes du gouvernement. Les dépenses ne sont effectuées qu’aux fins autorisées par l’Assemblée législative.

En pratique, le processus législatif laisse rarement place à l’action indépendante. La loyauté des parlementaires envers les partis, le pouvoir de maintenir la discipline que possède la direction des partis et le contrôle du gouvernement sur l’horaire de l’Assemblée donnent au premier ministre et au Cabinet une emprise sur les travaux de l’Assemblée législative. La pratique moderne, fondée sur le gouvernement par l’Exécutif, a beaucoup renforcé les pouvoirs de légiférer du Cabinet et de ses ministres. L’importance accordée aux affaires émanant du gouvernement restreint fortement le droit des simples députés de parrainer des projets de loi d’initiative parlementaire. De tels projets de loi franchissent rarement les étapes nécessaires pour avoir force de loi. La règle générale voulant que seul le gouvernement puisse présenter des propositions de dépenses ou de mesures fiscales; cela limite forcément les initiatives des simples députés.

Tendances et politiques électorales

La domination de l’Assemblée par un seul parti est monnaie courante au Canada. Le Parti conservateur en Alberta (1971-2015); le Parti libéral de la Nouvelle‑Écosse (1882‑1925) et les conservateurs de l’Ontario (1943-1985) ont formé les deux gouvernements qui ont exercé le pouvoir le plus longtemps sans interruption. Le système de scrutin majoritaire uninominal des provinces exagère aussi la majorité du parti ministériel. Dans un cas extrême datant de 1987, les libéraux de Frank McKenna ont remporté tous les 58 sièges à l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick avec seulement 60,4 % du total des voix. Les gouvernements minoritaires au niveau provincial sont devenus de plus en plus communs depuis les années 1980.

La réforme électorale qui vise l’adoption d’un système de représentation proportionnelle est mise sur la table aux référendums provinciaux de l’Île‑du‑Prince‑Édouard (2005), de l’Ontario (2007) et en Colombie-Britannique (2005 et 2009). La réforme, toutefois, n’a pas reçu l’appui nécessaire. La Colombie-Britannique demeure la seule province qui prévoit des dispositions permettant des initiatives de la population pour intervenir au sujet de la législation et de la révocation de représentants élus.

Voir aussi Relations fédérales-provinciales; Gouvernement municipal au Canada; Relations provinciales-municipales; Administration locale; Gouvernement territorial au Canada; Fédéralisme au Canada; Décentralisation.