Gouvernements territoriaux au Canada

Quelles sont les différences entre les provinces et les territoires?

Pouvoir de gouverner

La principale différence entre les gouvernements provinciaux et territoriaux est relative à la source de leur pouvoir gouvernemental. Selon la Loi constitutionnelle de 1867, les gouvernements territoriaux sont sous l’autorité du gouvernement fédéral. Ils n’ont donc pas le même statut que les provinces. Les gouvernements provinciaux tirent leur pouvoir législatif de la Constitution. Dans le cas des gouvernements territoriaux, le pouvoir est délégué ou transféré par le gouvernement fédéral. Il s’agit d’un processus connu sous le nom de « dévolution ».

La législation fédérale autorise les territoires à élire des assemblées auxquelles sont octroyés des pouvoirs similaires à ceux des assemblées législatives provinciales. Ces pouvoirs s’appliquent notamment à l’éducation publique, à la santé, aux services sociaux, à l’administration de la justice et à l’administration municipale. (Voir aussi Répartition des pouvoirs.)

Révision constitutionnelle

Étant donné que les pouvoirs législatifs décrits dans la Constitution sont répartis entre le gouvernement fédéral et les provinces. (Voir Répartition des pouvoirs.) La modification de ces pouvoirs exige une révision de la Constitution. (Voir : Histoire constitutionnelle; Droit constitutionnel.) Les territoires relèvent, en vertu de la Constitution, du contrôle fédéral. La modification des pouvoirs donnés aux gouvernements territoriaux peut s’effectuer par l’entremise d’une simple loi adoptée par le Parlement. Dans le même ordre d’idées, la création d’une nouvelle province nécessite une révision de la Constitution. La création d’un nouveau territoire, quant à elle, n’exige que l’adoption d’une loi en ce sens par le Parlement.

La formule de révision constitutionnelle n’inclut pas les gouvernements territoriaux. Chaque territoire dispose d’un siège à la Chambre des communes et d’un siège au Sénat. Ces représentants peuvent voter, en tant que législateurs fédéraux, une révision constitutionnelle. Ils ne sont autrement pas impliqués dans le cadre du processus de révision de la Constitution.

La Loi constitutionnelle de 1982 donne à chaque province le pouvoir de modifier la constitution provinciale. Toutefois, la sanction de la Chambre des communes et du Sénat reste nécessaire. En revanche, les constitutions territoriales sont des lois fédérales; seul le Parlement fédéral peut les modifier.

Terres et ressources naturelles

Contrairement aux provinces, les terres de la Couronne dans les territoires ont longtemps été sous le contrôle du gouvernement fédéral. Le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest ont, respectivement, pris le contrôle de leurs terres et de leurs ressources naturelles en 2003 et en 2014. Le Nunavut a entamé des négociations avec Affaires autochtones et du Nord Canada (maintenant Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada) pour assumer le contrôle de ses terres et de ses ressources naturelles en octobre 2014.

Structure gouvernementale

Les provinces sont des États souverains de la Couronne au Canada. Chaque gouvernement provincial est dirigé par un lieutenant‑gouverneur. Ils représentent la Couronne, comme le font les gouverneurs généraux au fédéral. Essentiellement leur rôle est honorifique. Les territoires, relevant quant à eux de l’autorité du gouvernement fédéral, n’ont pas à la tête de leur gouvernement de représentant de la Couronne. C’est plutôt un commissaire nommé par le gouvernement fédéral à la tête du gouvernement territorial qui joue, dans les territoires, le rôle du lieutenant‑gouverneur dans les provinces. Cependant, à l’image des lieutenants‑gouverneurs, les commissaires des territoires occupent un poste se limitant de plus en plus aux aspects cérémoniels, dans un contexte où le gouvernement fédéral transfère régulièrement des pouvoirs supplémentaires aux territoires.

Chaque gouvernement territorial est doté d’une branche exécutive, d’une branche législative et d’une branche judiciaire. Cela étant dit, leur organisation politique diffère. Les Territoires du Nord‑Ouest et le Nunavut fonctionnent avec un système de gouvernement de consensus, ce qui signifie qu’ils n’ont pas de partis politiques. Des représentants indépendants sont donc élus à l’Assemblée législative. Une fois élus, ils élisent à leur tour, parmi eux, un président de l’Assemblée, un premier ministre et les ministres du Cabinet.

Le Yukon fonctionne, lui, sur la base d’un système de partis. Le chef du parti politique ayant obtenu la majorité des sièges à l’Assemblée législative élue devient premier ministre. Il nomme à son tour les ministres de son Cabinet qui gouverne le Territoire, et ce, tant qu’il dispose de la confiance de l’Assemblée législative.

Transferts fédéraux

Étant donné la situation géographique éloignée des territoires, ils reçoivent des transferts inconditionnels du gouvernement fédéral. Ce programme de transferts, appelé « formule de financement des territoires » (FFT). Il est semblable aux paiements de péréquation permettant de soutenir les services publics dans les provinces les moins prospères. La FFT prend acte du coût plus élevé des services dans le Nord. Bien qu’elle ne soit pas la seule source de revenus des territoires, elle en représente tout de même une part majoritaire. (Voir aussi Finances publiques; Finances intergouvernementales.)

Qu’est‑ce que la dévolution?

La dévolution est un processus dans le cadre duquel le gouvernement fédéral délègue ou transfère certains de ses pouvoirs de décision à d’autres gouvernements. La dévolution confère aux territoires l’autorité de légiférer au sein de leurs frontières. Cela accroît ainsi leur responsabilisation vis‑à‑vis des citoyens et des acteurs locaux. (Voir aussi Administration locale.)

Depuis le milieu des années 1970, le gouvernement fédéral a transféré des responsabilités croissantes aux assemblées législatives des Territoires du Nord‑Ouest et du Yukon. Ces transferts sont faits par l’entremise du ministre d’Affaires autochtones et du Nord Canada (maintenant Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada), Les responsabilités législatives de ces deux territoires sont désormais à peu près les mêmes que celles des provinces en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867.

Gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest

Historique

En 1870, la Compagnie de la Baie d’Hudson vend la Terre de Rupert et le Territoire du Nord‑Ouest au Canada. Il s’agit d’une vaste région, s’étendant sur l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, le nord du Québec, le nord de l’Ontario et les territoires actuels. Ils étaient connus, de 1870 à 1905, sous le nom Territoires du Nord‑Ouest. Il s’agit du premier territoire canadien, gouverné par Ottawa par l’entremise d’un lieutenant‑gouverneur nommé et d’un conseil non élu.

La Loi sur les Territoires du Nord‑Ouest de 1875 permet au territoire d’adopter des ordonnances en matière de routes, d’immobilier, d’héritage, de droits des femmes mariées, d’administration de la justice et de prohibition de l’alcool. Toutefois, le gouvernement fédéral conserve le pouvoir de modifier ou d’annuler toute ordonnance adoptée par le territoire. La Loi prévoit également la création d’une assemblée législative élue et d’un cabinet. Ces organes sont mis en place dès 1888. Le gouvernement fédéral a octroyé aux gouvernements territoriaux des responsabilités similaires à celles des gouvernements provinciaux, mais il ne leur a pas attribué le contrôle de leurs terres et de leurs ressources naturelles.

En 1912, les vastes terres des Territoires du Nord‑Ouest sont réparties entre le Yukon en 1898, l’Alberta et la Saskatchewan en 1905, ainsi que le Manitoba, l’Ontario et le Québec en 1912. Compte tenu de la réduction de la population qui s’en est suivie, le gouvernement responsable est aboli en 1905 et l’on rétablit un gouvernement nommé. Cette situation perdure jusqu’en 1951, date à laquelle les citoyens retrouvent le droit d’élire des membres au Conseil. Le Conseil devient un organe intégralement élu en 1975.

Voir aussi Les Territoires du Nord‑Ouest et la Confédération.

Dévolution

Le 1^er avril 2014, la Loi sur le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord‑Ouest octroie aux Territoires du Nord‑Ouest des responsabilités semblables à celles qu’exercent les gouvernements provinciaux. Ces responsabilités comprennent le contrôle des terres de la Couronne et des ressources naturelles. L’accord est signé par le gouvernement fédéral, le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest, la Inuvialuit Regional Corporation, la Nation métisse des Territoires du Nord‑Ouest (voir Métis), le Sahtu Secretariat Incorporated (voir Bearlake), le Conseil tribal des Gwich’in (voir Gwich’in) et le gouvernement tlicho (voir Tlicho).

Gouvernement de consensus

Le système qui prévaut dans les Territoires du Nord‑Ouest est appelé « gouvernement de consensus ». Il ne repose pas sur des partis politiques. Les députés de l’Assemblée législative sont plutôt élus en tant qu’indépendants dans 19 circonscriptions. À la suite des élections, ils choisissent l’un d’entre eux pour occuper le poste de premier ministre, un autre celui de président de l’Assemblée et six autres pour les postes de membres du Conseil exécutif appelé également Cabinet. Il incombe au premier ministre d’attribuer les portefeuilles ministériels et de diriger le Cabinet.

Les députés ne faisant pas partie du Cabinet deviennent l’opposition non officielle. Leur mission consiste à poser des questions au gouvernement et à veiller à ce qu’il demeure responsable devant le peuple. Il faut l’approbation d’une majorité de députés pour qu’une décision, une motion ou un projet de loi soient adoptés sous forme de loi. Étant donné que l’opposition non officielle est formée de 11 députés, c’est elle qui maîtrise l’équilibre du pouvoir.

C’est un commissaire qui représente le gouvernement fédéral dans les Territoires du Nord‑Ouest. Le titulaire de ce poste est nommé par le ministre de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada. Cela étant dit, ce rôle se limite de plus en plus à des aspects cérémoniels.

Gouvernement du Yukon

Historique

Le Yukon est créé en vertu de l’Acte du Territoire du Yukon de 1898, au début de la ruée vers l’or du Klondike. La Loi établit un gouvernement territorial se composant d’un commissaire et d’un conseil désignés par le gouvernement fédéral. Un conseil de dix membres élus est créé en 1908; cependant, à cette date, la ruée vers l’or n’existe plus vraiment et la population du Yukon a diminué. Dans ce cadre, le conseil et le poste de commissaire sont abolis en 1918. Un conseil élu de trois membres, disposant d’une autorité réduite, est créé l’année suivante, en 1919. Cette situation demeurera inchangée jusqu’à ce que la population du Yukon recommence à croître après la Deuxième Guerre mondiale.

En 1948, le poste de commissaire nommé par le gouvernement fédéral est rétabli. Il dirige un Comité exécutif également appelé Cabinet. Il comprend des membres élus et nommés de l’Assemblée législative. Le système de gouvernement du Yukon évolue pour devenir, en 1979, un gouvernement responsable lorsque le rôle du commissaire est redéfini. À partir de cette date, les commissaires vont ressembler à des lieutenants‑gouverneurs provinciaux. Toujours en 1979, le chef du gouvernement territorial, le premier ministre, est élu pour la première fois.

Voir aussi Le Yukon et la Confédération.

Dévolution

Le processus de dévolution débute au Yukon en 1998, avec la signature du Protocole d’entente sur le transfert d’attributions au Yukon. Depuis lors, la gestion des ressources naturelles, notamment la foresterie et l’exploitation minière, est dévolue au gouvernement territorial. En octobre 2001, l’Accord de transfert au Yukon d’attributions relevant du Programme des affaires du Nord transfère au Territoire la responsabilité de ses terres et de ses ressources naturelles. Le 1^er avril 2003, le Yukon devient le premier territoire à prendre officiellement le contrôle de ses terres et de ses ressources naturelles, à la suite d’une modification de l’Acte du Territoire du Yukon.

Système des partis

Les candidats à un poste de député à l’Assemblée législative du Yukon concourent sous la bannière d’un parti depuis 1978. (Voir Système des partis au Canada.) Le chef du parti qui remporte la majorité des sièges lors des élections devient premier ministre et forme alors son Cabinet. Pour continuer à gouverner, le parti au pouvoir doit conserver la confiance des 19 députés de l’Assemblée législative. Cette exigence est particulièrement pertinente dans les situations de gouvernement minoritaire.

Gouvernement du Nunavut

Historique

Depuis le milieu des années 1970, les Inuits ont adopté une stratégie à deux volets consistant, d’une part, à régler leurs revendications territoriales des Autochtones et, d’autre part, à obtenir la mise en place d’une autonomie gouvernementale. Afin de régler ces revendications territoriales dans les Territoires du Nord‑Ouest, l’Inuit Tapiriit Kanatami, un groupe de défense anciennement appelé Inuit Tapirisat du Canada, a proposé la création d’un territoire distinct.

La Tunngavik Federation of Nunavut, qui deviendra la Nunavut Tunngavik Incorporated, est créée en 1982. Représentant les Inuits de l’Arctique de l’Est, elle a pour objectif de négocier des ententes portant sur les revendications territoriales des Autochtones avec le gouvernement fédéral. Cette même année, on organise un référendum dans les Territoires du Nord‑Ouest. Il sert à demander aux électeurs s’ils approuvent la division du territoire en deux parties, occidentale et orientale. Les électeurs du Territoire dans son ensemble se prononcent à 56 % pour la partition. Près de 80 % d’entre eux appuient cette idée dans la partie Est. En 1992, un second référendum définit les frontières du territoire qui deviendra le Nunavut.

En 1993, le gouvernement fédéral adopte la Loi concernant l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et la Loi sur le Nunavut. La Loi sur le Nunavut divise les Territoires du Nord‑Ouest en Territoires du Nord‑Ouest et Nunavut. Après qu’une commission nommée par le gouvernement fédéral a établi les institutions gouvernementales du Nunavut, les premières élections territoriales se tiennent le 15 février 1999. Le Nunavut est officiellement créé le 1^er avril 1999.

Voir aussi Le Nunavut et la Confédération.

Dévolution

Depuis les années 1970, le gouvernement fédéral a progressivement attribué des responsabilités à ce qui est maintenant le Nunavut. Ces responsabilités touchent notamment le logement, la langue, la santé, l’éducation et les services sociaux. Toutefois, c’est toujours Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada qui contrôle aujourd’hui la gestion des terres et des ressources naturelles au Nunavut.

En 2008, le gouvernement canadien, le gouvernement du Nunavut et Nunavut Tunngavik Inc. signent le Protocole de négociation du transfert de responsabilités relatives aux terres et aux ressources qui guidera les négociations de dévolution.

Les négociations officielles pour le contrôle des terres et des ressources naturelles débutent en octobre 2014 avec la signature d’une entente de principe. En juillet 2016, un chef négociateur est nommé. Les négociations sont toujours en cours.

Gouvernement de consensus

L’Assemblée législative du Nunavut est organisée comme un gouvernement de consensus. On considère qu’il est conforme aux modalités traditionnelles de prise de décision des Inuits. Les députés, membres de l’Assemblée législative, sont élus, en tant qu’indépendants, dans 22 circonscriptions. Après les élections, les députés élisent à bulletin secret le premier ministre, le président de l’Assemblée et les ministres membres du Cabinet. Il incombe au premier ministre d’attribuer les portefeuilles ministériels et de diriger le Cabinet. Le nombre des ministres du Cabinet n’est pas fixe, mais il ne doit pas constituer une majorité des députés. Les députés ne faisant pas partie du Cabinet représentent la majorité à l’Assemblée législative. Il faut l’approbation d’une majorité de députés pour qu’une décision, une motion ou un projet de loi soient adoptés sous forme de loi. Afin de pouvoir gouverner, le Cabinet doit conserver le soutien ou la confiance de la majorité des députés.

C’est un commissaire qui représente le gouvernement fédéral au Nunavut. Ce poste largement symbolique. Il est nommé par le ministre de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada.

Gouvernance autochtone

La façon d’obtenir une relation optimale entre le gouvernement territorial et des gouvernements autochtones renaissants constitue un enjeu essentiel dans le cadre de la gouvernance territoriale. (Voir Peuples autochtones au Canada; Autonomie gouvernementale des Autochtones.) Les principaux changements intervenus dans ce domaine varient selon le territoire : Yukon, Nunavut et Territoires du Nord‑Ouest.

Depuis les années 1970, les communautés autochtones des Territoires du Nord‑Ouest négocient avec le gouvernement fédéral et avec le gouvernement territorial des ententes sur leurs revendications d’autonomie gouvernementale. En 1984, les Inuvialuit du delta du Mackenzie ratifient la Revendication de l’Arctique de l’Ouest de 1984 (ou Convention définitive des Inuvialuit). Cette convention leur octroie une autonomie gouvernementale limitée. En 1993, les Dénés et les Métis du Sahtu des Territoires du Nord‑Ouest signent avec le gouvernement fédéral l’Entente sur les revendications territoriales globales. (Voir aussi Sahtu Got'ine et Métis.)

En 1999, le Nunavut, ce qui signifie « notre terre » en inuktitut, est séparé des Territoires du Nord‑Ouest. Représentant une superficie d’environ deux millions de kilomètres carrés, le Nunavut est né du règlement le plus important de l’histoire canadienne en matière de revendications territoriales des Autochtones. Il représente un cinquième de terres émergées du Canada Les Inuits constituent environ 85 % de la population du Nunavut. Cela leur assure une représentation majoritaire au gouvernement territorial, garante de décisions gouvernementales fidèles à leur culture et à leurs traditions.

Au Yukon, le gouvernement territorial s’adapte à une nouvelle relation avec les peuples autochtones du territoire. Les communautés autochtones vivant dans ce qui est aujourd’hui le Yukon n’ont jamais signé de traité avec le gouvernement fédéral. Le Canada signe en 1993 l’Accord‑cadre définitif de règlement des revendications territoriales des Autochtones du Yukon. (Voir Revendications territoriales des Autochtones.) La population autochtone est répartie entre 14 communautés des Premières Nations reconnues. Chacune d’entre elles négocie sa propre entente définitive en matière de revendications territoriales ainsi qu’un accord d’autonomie gouvernementale avec les gouvernements du Canada et du Yukon. En 2020, 11 communautés des Premières Nations du Yukon sont dotées d’ententes définitives.

Les gouvernements des Premières Nations du Yukon partagent certaines responsabilités avec le gouvernement territorial ou interviennent en parallèle. Ils offrent à leurs membres des services en matière d’éducation et de langue ainsi que des services sociaux et de santé. Le gouvernement territorial fournit des services à la population non autochtone. Il incombe à chacune des nations de légiférer et de gérer l’utilisation des terres ainsi que des ressources naturelles, notamment halieutiques, fauniques, forestières et aquatiques.

Voir aussi Monarchie constitutionnelle; Fédéralisme au Canada; Relations fédérales-provinciales; Députés des législatures provinciales et fédérales; Ressources naturelles dans les Territoires; Conseil de la fédération; Administration locale.