Politique énergétique

Politique énergétique

Les mesures des gouvernements qui portent sur la production, le transport et l'utilisation des produits énergétiques constituent leur politique énergétique. Les gouvernements peuvent adopter de telles politiques pour réaliser des objectifs comme la croissance économique, la redistribution du revenu, la diversification industrielle et la protection de l'ENVIRONNEMENT. Depuis la forte hausse des prix de l'énergie au début des années 70, les gouvernements du monde entier jouent un rôle de plus en plus grand dans la politique énergétique.

Bien que le Canada semble disposer d'abondantes ressources quant aux principales sources d'ÉNERGIE (p. ex. CHARBON, PÉTROLE ET GAZ NATUREL, URANIUM et HYDROÉLECTRICITÉ) et bien qu'il ait occasionnellement produit certains combustibles en quantité supérieure à ses besoins intérieurs, il n'a jamais été totalement autosuffisant en matière d'énergie. Si le Canada a traditionnellement besoin d'importer de l'énergie, c'est surtout en raison des grandes distances entre les sources intérieures d'approvisionnement et les marchés. Ce sont donc les facteurs géographiques, davantage que les facteurs géologiques, qui expliquent pourquoi les questions relatives à l'importation, à l'exportation et surtout au transport de l'énergie préoccupent ceux qui élaborent les politiques énergétiques.

Les tentatives pour concilier les divers intérêts économiques afin de surmonter les difficultés de transport constituent un thème dominant de la politique énergétique canadienne. Ces intérêts opposent traditionnellement les producteurs d'énergie (p. ex. le charbon de la Nouvelle-Écosse avant la Première Guerre mondiale, le charbon de la Nouvelle-Écosse et de l'Alberta entre les deux guerres et le pétrole et le gaz de l'Alberta depuis la Deuxième Guerre mondiale) et les consommateurs d'énergie, dont la majorité vivent en Ontario et au Québec.

Un deuxième facteur important de la politique énergétique canadienne découle du régime de gouvernement du pays. En raison du PARTAGE DES POUVOIRS prévue par la Constitution, les deux ordres de gouvernement possèdent d'importants pouvoirs en matière de gestion des ressources (voir RESSOURCES NATURELLES, PARTAGE DES COMPÉTENCES LÉGISLATIVES CONCERNANT LES). L'article 109 de la LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867 attribue aux provinces le pouvoir sur toutes les ressources naturelles dans leur territoire. Les provinces ont également le droit de percevoir des taxes directes (redevances) sur ces ressources.

Toutefois, le gouvernement fédéral possède de vastes pouvoirs fiscaux, et sa compétence englobe tous les aspects du commerce interprovincial et international. Le gouvernement fédéral a aussi le pouvoir constitutionnel d'annuler des lois provinciales et d'assumer la direction de travaux provinciaux « pour l'avantage général du Canada », bien qu'aucun de ces deux pouvoirs n'ait été exercé ces dernières années.

Comme cette répartition des pouvoirs provoque un chevauchement des compétences des deux ordres de gouvernement, la politique énergétique canadienne est souvent le fruit de négociations fédérales-provinciales. Ces négociations peuvent devenir acerbes lorsqu'il y a divergence d'opinions entre le gouvernement fédéral et les provinces productrices, comme ce fut le cas pendant la majeure partie des années 70 et au début des années 80. Le Canada est d'ailleurs peut-être le seul pays où les intérêts collectifs des producteurs et des consommateurs d'énergie sont si opposés.

L'influence des États-Unis est un troisième facteur majeur qui entre en jeu dans l'élaboration de la politique énergétique canadienne. Au fil des années, les États-Unis ont à la fois fourni et acheté de l'énergie au Canada, et la valeur des échanges commerciaux d'énergie entre le Canada et les États-Unis a dépassé 10,7 milliards de dollars en 1985. Les États-Unis constituent également une importante source de capitaux d'investissement et jouent en conséquence un rôle important dans l'exploitation des ressources pétrolières et gazières canadiennes.

Politique énergétique canadienne avant 1973

Après la Confédération (1867), la politique énergétique canadienne est conçue pour promouvoir une plus grande utilisation des réserves intérieures de charbon grâce à l'imposition d'un tarif douanier sur les importations américaines. Ce tarif est un élément de la POLITIQUE NATIONALE de 1879. Néanmoins, le charbon canadien alimente rarement plus de 50 p. 100 du marché intérieur. L'Ontario, qui est le principal consommateur, s'approvisionne alors (comme aujourd'hui) auprès des mines de Pennsylvanie, alors que les producteurs de la Nouvelle-Écosse et de l'Alberta alimentent respectivement les provinces de l'Est et celles de l'Ouest.

Après la Première Guerre mondiale, en raison de la croissance des importations américaines et des préoccupations grandissantes au sujet de la sécurité énergétique, de nouvelles politiques, y compris des subventions relatives aux coûts de transport, sont adoptées pour protéger l'industrie canadienne du charbon. Ces politiques réussissent plus ou moins à remédier à l'excédent chronique de capacité de production dans cette industrie, problème qui s'aggrave à la suite de la découverte de pétrole à Leduc (Alberta) en 1947. Après la Deuxième Guerre mondiale, la politique du gouvernement vise à soutenir les régions productrices de charbon.

L'importance du charbon comme source majeure d'énergie diminue (ce qui touche durement le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse) jusqu'à ce que la consommation intérieure du Canada augmente d'environ 150 p. 100 entre le milieu des années 60 et la fin des années 70. Les États-Unis augmentent également leur consommation de charbon, et l'utilisation accrue du charbon dans les deux pays contribue à créer des problèmes d'environnement, notamment celui des pluies acides. En conséquence, des producteurs de charbon de l'Alberta demandent que le centre du Canada s'approvisionne chez eux, faisant valoir notamment que le charbon de l'Alberta contient huit fois moins de soufre (ingrédient principal des pluies acides) que le charbon des États-Unis. Toutefois, comme dans les années 20, l'argument de leurs adversaires est que le prix du charbon albertain est trop élevé.

Pétrole et gaz

Bien qu'une production pétrolière existe dans le Sud de l'Ontario dès 1857, les réserves et la consommation intérieures sont faibles. L'ère moderne de l'industrie pétrolière est déclenchée par la découverte de 1947 à Leduc, suivie de plusieurs autres découvertes de pétrole et de gaz dans les trois provinces les plus à l'ouest. Or, il se trouve que la demande de pétrole au Canada et dans le monde augmente fortement par suite de la guerre et de l'essor économique qui suit.

Pendant les 20 années suivantes, l'objectif primordial de la politique énergétique canadienne est de stimuler la croissance de L'INDUSTRIE PÉTROLIÈRE du pays. En conséquence, des oléoducs et des gazoducs importants (voir PIPELINE) sont construits pour relier les provinces productrices aux marchés canadien et américain, ce qui encourage les investissements et favorise l'exportation.

Dès le début, les États-Unis jouent un rôle important dans l'exploitation des réserves pétrolières et gazières du Canada, non seulement parce que les industries appartiennent en grande partie à des Américains, mais aussi en raison de la répartition des ressources pétrolières canadiennes : l'efficience économique exige en effet que l'Alberta alimente les marchés les plus rapprochés, soit le Nord-Ouest et le centre ouest des États-Unis, tandis que l'Est du Canada continue de dépendre des importations américaines.

Lorsque les pipelines sont enfin construits pour relier les marchés intérieurs aux provinces de l'Ouest, celles-ci exportent une partie de la production pour amortir les frais de transport du pétrole sur des distances si considérables. Comme le Canada dépend des exportations de pétrole et de gaz, d'abord pour satisfaire ses propres besoins en énergie, puis pour stimuler la croissance de l'industrie pétrolière, une proportion croissante de la production intérieure de pétrole et de gaz est destinée au marché américain. Cette proportion atteint un sommet en 1971 lorsque le Canada exporte aux États-Unis 57 p. 100 de sa production pétrolière et 47 p. 100 de sa production gazière.

La croissance rapide de l'industrie pétrolière dans les années 50, la controverse entourant la construction des deux premiers grands gazoducs du Canada (le DÉBAT SUR LE PIPELINE de 1956 qui porte en fait sur TransCanada Pipelines contribue à la défaite du gouvernement libéral aux élections de l'année suivante) et le fait que le gouvernement admet être insuffisamment informé en matière d'énergie amènent la création de la commission Borden en 1957 (voir COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR L'ÉNERGIE) pour étudier la politique énergétique canadienne. Les recommandations de la commission entraînent la constitution de l'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE (1959), chargé de réglementer les gazoducs interprovinciaux et le commerce interprovincial des ressources énergétiques ainsi que de conseiller le gouvernement fédéral en matière d'énergie.

La commission préconise aussi la formulation d'une Politique nationale du pétrole (PNP) afin de protéger l'industrie pétrolière canadienne contre les importations de pétrole étranger moins coûteux. Cette politique, qui entre en vigueur en 1961, assure un marché protégé pour le pétrole canadien à l'ouest de la vallée de l'Outaouais, ce qui met l'industrie à l'abri de la concurrence étrangère, tandis que les cinq provinces de l'Est continuent de dépendre des importations. La PNP demeure le fondement de la politique énergétique canadienne pendant la décennie qui suit.

Les années 60 sont une période de raffermissement. Aucune nouvelle initiative d'intérêt public n'est lancée avant le début des années 70. La consommation de pétrole et de gaz canadiens augmente constamment, les prix sont stables, et les réserves du pays en hydrocarbures semblent presque illimitées. La tranquillité de cette décennie rend d'autant plus douloureuse l'adaptation à la crise de l'énergie du début des années 70.

Politique hydroélectrique et nucléaire

Le secteur public joue un rôle important dans l'exploitation des ressources électriques du Canada depuis le début du siècle, la Hydro-Electric Power Commission of Ontario étant constituée peu après 1900. Aujourd'hui, toutes les provinces sauf l'Alberta et l'Île-du-Prince-Édouard dirigent leur propre entreprise d'électricité. Toutefois, le gouvernement fédéral n'a pas l'habitude d'intervenir beaucoup en matière d'hydroélectricité, notamment parce que les sources de production d'électricité sont réparties de façon relativement égale dans le pays et que le commerce interprovincial de l'électricité est donc relativement réduit.

Le Parlement adopte néanmoins en 1907 la Loi de l'exportation de l'électricité et des fluides pour réglementer l'exportation d'électricité et de gaz naturel, fonction qui est dévolue en 1959 à l'Office national de l'énergie. En 1963, le gouvernement fédéral annonce une Politique nationale de l'électricité (dont les grands principes sont encore en vigueur aujourd'hui) pour encourager la mise en valeur des ressources électriques, de meilleurs raccordements des réseaux de distribution provinciaux les uns avec les autres et l'exportation des excédents d'électricité aux États-Unis.

Dans les années 80, l'hydroélectricité couvre au moins 70 p. 100 des besoins du Canada en électricité. L'expansion des réseaux hydroélectriques pose des problèmes importants, car la plupart des emplacements hydroélectriques encore inexploités sont loin des centres de population et les lignes de transport à grande distance sont coûteuses à installer. La construction de barrages peut aussi causer de graves dommages à l'environnement. Le gouvernement fédéral s'intéresse fortement au développement de l'ÉNERGIE NUCLÉAIRE, surtout parce qu'il a exproprié en 1944 (pour des raisons militaires) une mine d'uranium qui est la seule du Canada à l'époque.

Le gouvernement renforce en 1946 son contrôle des ressources en uranium en adoptant la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, qui transfère la compétence relative à l'uranium des provinces aux pouvoirs fédéraux et réglemente la production et les utilisations de l'uranium au Canada. Deux importantes sociétés d'État fédérales s'occupent de l'énergie atomique : ÉNERGIE ATOMIQUE DU CANADA LIMITÉE (EACL) et Eldorado Nucléaire Limitée (voir ELDORADO GOLD MINES LIMITED). La première est chargée de la recherche nucléaire, la seconde exploite les mines et raffine l'uranium.

Le programme canadien d'énergie nucléaire débute en 1953 lorsque des études de faisabilité sont entreprises sur la conception du réacteur CANDU. C'est seulement en 1971 que le premier réacteur CANDU à usage commercial commence à fonctionner à Pickering (Ontario), mais, dès 1980, 38 p. 100 de l'électricité consommée en Ontario est d'origine nucléaire. En 1985, l'Ontario, le Québec et le Nouveau-Brunswick possèdent des CENTRALES NUCLÉAIRES.

Politique énergétique canadienne après l'OPEP

Le Canada, comme la plupart des pays industrialisés, est pris au dépourvu lorsque les prix internationaux du pétrole quadruplent, et que les pays arabes membres de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) imposent un embargo partiel sur le pétrole à la suite de la guerre du Proche-Orient en 1973. La politique énergétique canadienne entre alors dans une décennie de bouleversements sans précédent en raison de la lutte entre les provinces de l'Ouest et le gouvernement fédéral pour le contrôle des revenus énergétiques croissants et de leur désaccord sur l'alignement des prix intérieurs aux prix mondiaux du pétrole et du gaz.

Certaines des initiatives prises par le gouvernement fédéral en 1973 et en 1974 provoquent de vives réactions de la part des provinces. En mars 1973, Ottawa intervient pour réglementer l'exportation du pétrole lorsqu'une rapide augmentation des expéditions aux États-Unis menace de tarir l'approvisionnement intérieur. En septembre, Ottawa bloque pour six mois le prix intérieur du pétrole et impose une taxe sur l'exportation du pétrole pour garantir que les ventes aux États-Unis procurent des rentrées équitables et pour aider à soutenir l'Est du Canada, qui dépend des importations pétrolières. Les provinces de l'Ouest, interprétant ces mesures comme des empiétements fédéraux sur leurs domaines traditionnels de compétence, répliquent en adoptant de nouvelles mesures législatives qui sont censées régir la production, la réglementation, la commercialisation et la fixation des prix de leurs ressources en plus de prévoir de nouveaux régimes de redevances visant à leur procurer une plus grande part des recettes.

L'Alberta crée également la Commission de commercialisation du pétrole de l'Alberta, qui est dotée de vastes pouvoirs sur la production, la fixation des prix et la commercialisation du pétrole dans la province. Le gouvernement fédéral répond en modifiant la Loi de l'impôt sur le revenu pour interdire de déduire les redevances provinciales des impôts sur le revenu des sociétés et en édictant la Loi sur l'administration du pétrole, par laquelle Ottawa s'assure de plus vastes pouvoirs de réglementation des prix du pétrole et du gaz au Canada.

En décembre 1973, dans le cadre de ses mesures pour parer à la crise de l'énergie, le gouvernement fédéral annonce la création de PETRO-CANADA, qui vise à stimuler l'exploration pétrolière et gazière dans le Nord et en mer, à favoriser l'exploitation des sables bitumineux (voir BITUME) et à maintenir des sources fiables d'importation de pétrole. Dans les années 80, Petro-Canada est l'une des plus grandes sociétés pétrolières du Canada. En tant qu'avant-poste du gouvernement fédéral dans l'industrie, cette société lui sert à la fois d'agence de renseignement sur le pétrole et le gaz et d'instrument de réalisation de ses politiques, notamment pour le forage dans les régions pionnières.

De 1973 à 1978, le prix du pétrole et du gaz naturel au Canada augmente rapidement par suite d'ententes conclues entre le gouvernement fédéral et les provinces productrices, mais il n'atteint pas les niveaux internationaux. L'écart entre les prix intérieurs et les prix internationaux se rétrécit pour devenir inférieur à 3 dollars le baril au milieu de l'année 1978. À la suite de la révolution iranienne de 1979, toutefois, les prix mondiaux augmentent de 150 p. 100, et le gouvernement fédéral renonce à son intention d'établir l'égalité entre les prix mondiaux et les prix en vigueur au Canada, lesquels demeurent donc très inférieurs aux prix internationaux. Cette situation crée de fortes tensions entre l'Alberta et le gouvernement fédéral.

Programme énergétique national de 1980

L'augmentation des prix mondiaux du pétrole en 1979 aggrave certains des problèmes que connaît déjà le Canada. En premier lieu, elle entraîne un transfert considérable de richesses des consommateurs aux producteurs. Au Canada, ce transfert de richesses comporte deux volets importants : un vaste transfert interrégional de richesses de l'Ontario et du Québec (qui consomment au total 58 p. 100 du pétrole utilisé au Canada en 1980) vers l'Alberta (qui produit 86 p. 100 du pétrole canadien) et un transfert international de richesses du Canada vers les États-Unis, attribuable au fait qu'une grande partie de l'industrie pétrolière et gazière appartient à des intérêts américains (voir INVESTISSEMENT ÉTRANGER).

Deuxièmement, la hausse rapide des prix internationaux rend l'économie nationale difficile à gérer pour le gouvernement fédéral. Elle aggrave l'inflation et exerce de fortes pressions sur le système de PAIEMENTS DE PÉRÉQUATION. Elle est également un facteur du déficit fédéral, car le gouvernement fédéral continue de subventionner les importations pétrolières pour maintenir un prix intérieur uniforme dans tout le pays. Toutefois, la hausse du prix mondial du pétrole fait également naître la possibilité d'accroître le degré d'autosuffisance pétrolière grâce à l'exploitation de gisements pétroliers coûteux dans des régions pionnières et à l'accroissement de la production par synthèse à partir des sables bitumineux.

En 1980, le gouvernement fédéral établit le Programme énergétique national (PEN), qui a pour objectifs d'accroître la participation canadienne à l'industrie pétrolière, d'atteindre l'autosuffisance pétrolière et de recueillir une plus grande part des recettes énergétiques. Bien que les trois objectifs soient plus ou moins controversés, c'est le troisième qui suscite les plus vifs débats parce qu'il amène les provinces productrices et l'industrie pétrolière à craindre que leurs recettes ou leurs revenus, selon le cas, diminuent si le gouvernement fédéral augmente ses recettes. Les moyens choisis pour promouvoir les objectifs du PEN sont également contestés, car ils amènent un degré sans précédent d'intervention fédérale et sont imposés sans consultation préalable avec l'industrie et les provinces productrices.

Par exemple, pour « canadianiser » l'industrie, le gouvernement fédéral met en vigueur un impôt qui sert à financer les acquisitions de Petro-Canada, et il favorise les compagnies appartenant à des intérêts canadiens lorsqu'il attribue les subventions à l'exploration. De plus, il continue de maintenir des prix intérieurs inférieurs aux prix internationaux. Enfin, pour atteindre l'autosuffisance pétrolière, le gouvernement fédéral finance des projets coûteux d'exploration de régions pionnières et met en vigueur un système de subventions afin d'encourager les consommateurs à économiser l'énergie et à utiliser d'autres combustibles.

Auparavant, la politique énergétique considérait comme un fait admis que la demande ne pouvait que s'accroître et qu'il fallait donc constamment mettre en valeur de nouvelles sources d'énergie. Le PEN innove donc en reconnaissant que la solution à l'insuffisance énergétique réside dans le contrôle de l'offre et de la demande. Bien que la plupart des programmes du PEN visant la conservation et le passage à d'autres sources d'énergie que le pétrole soient abolis par la suite, le gouvernement encourage encore la conservation aujourd'hui.

Toutefois, après deux ans de négociations infructueuses avec l'Alberta, le PEN provoque un dur affrontement entre la province et le gouvernement fédéral. L'Alberta réduit sa production de pétrole, refuse d'autoriser deux grands projets relatifs aux sables bitumineux et au pétrole lourd et conteste devant les tribunaux la légalité de l'impôt fédéral envisagé sur les exportations de gaz. En tant que productrices d'énergie, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique dénoncent également le PEN, sans toutefois user de représailles directes contre le gouvernement fédéral. Une entente entre l'Alberta et Ottawa n'est conclue que lorsque le gouvernement fédéral modifie sensiblement les dispositions du PEN sur la fixation des prix et l'imposition de sorte que les prix intérieurs se rapprochent des prix internationaux. Cette entente met fin au conflit politique, mais elle ne parvient pas à stabiliser la politique énergétique.

Le PEN et les régimes fiscaux des provinces doivent être presque immédiatement adaptés à la situation créée en 1983 par la chute des prix internationaux du pétrole, la réduction des exportations de gaz et la récession. Les élections de 1984 portent au pouvoir un gouvernement conservateur qui croit aux forces du marché, et cela amène des changements plus radicaux, car la plupart des politiques interventionnistes du PEN (contrôle des prix, subventions à la consommation, mesures d'encouragement à l'exploration, impôts sur la production et participation de la Couronne à raison de 25 p. 100 sur les terres fédérales, dite « privilège d'acquisition ») sont graduellement éliminées.

L'industrie pétrolière et les provinces de l'Ouest se réjouissent de ces changements, mais elles doivent bientôt faire face à une menace encore plus grave que celle du PEN lorsque les prix mondiaux du pétrole diminuent de 50 p. 100 en 1986. L'effondrement des prix internationaux provoque l'annulation des investissements énergétiques dans tout le pays et frappe durement l'économie des provinces de l'Ouest. Par conséquent, on recommence à réclamer que le gouvernement intervienne pour stabiliser les prix et les revenus.

Vers la fin de l'année 1987, les perspectives de l'industrie pétrolière s'améliorent : les prix du pétrole sont à la hausse depuis le creux de l'année précédente, et les revenus augmentent. Un fait encore plus important est l'accord de LIBRE-ÉCHANGE entre le Canada et les États-Unis. En amenant les deux pays à laisser les forces du marché définir les orientations du développement énergétique, l'accord de libre-échange constitue un engagement de grande importance en faveur de la déréglementation énergétique et de l'intégration des marchés continentaux.

Conclusion

Le pétrole et le gaz continueront de satisfaire à une large part des besoins énergétiques du Canada au XXI^e siècle, mais l'importance du pétrole diminue déjà. L'épuisement des ressources traditionnelles de l'Ouest forcera le Canada à dépendre des importations ainsi que du pétrole extrait des sables bitumineux, du pétrole lourd, du pétrole de l'Arctique et du pétrole extrait des fonds marins. Les nouvelles sources intérieures de pétrole seront plus coûteuses à obtenir, occasionneront de nouveaux risques environnementaux dans certains cas et exigeront souvent le développement d'une nouvelle technologie.

Le coût croissant de l'énergie qu'elle soit pétrolière, gazière et électrique amène déjà une insistance accrue sur la conservation et des efforts pour trouver des sources d'énergie de remplacement, particulièrement en utilisant des combustibles liquides et des formes d'énergie renouvelable comme l'ÉNERGIE SOLAIRE, l'ÉNERGIE ÉOLIENNE et l'ÉNERGIE DE LA BIOMASSE. Ces formes d'énergie, et d'autres encore, pourraient un jour remplacer le pétrole et le gaz pour beaucoup de leurs utilisations actuelles. Toutefois, les hydrocarbures demeureront probablement importants comme carburants de transport et comme composants de produits pétrochimiques.