Transport, réglementation du

Transport, réglementation du

La réglementation du transport est partagée par tous les paliers de gouvernement (fédéral, provincial et municipal) et s'applique aux tarifs, aux modalités et aux types de services ainsi qu'à la gestion des sociétés de transport. Son objectif est d'assurer des services de transport adéquats et de protéger les usagers de pratiques déloyales ou de prix trop élevés. La réglementation peut également viser à aider certaines régions, certaines industries ou des groupes particuliers d'usagers.

La réglementation canadienne du transport naît avec la création d'un comité des chemins de fer du Conseil privé en 1868. Le pouvoir de réglementation de ce comité est transféré à la Commission des chemins de fer en 1903, organisme indépendant et quasi judiciaire. La compétence de cette commission s'étend par la suite aux sociétés de téléphone, de télégraphe et de messageries (1908), aux chemins de fer publics (1923), aux ponts et tunnels internationaux (1929), à l'abandon de lignes de chemin de fer (1933), au chemin de fer de la Baie d'Hudson (1948) et aux chemins de fer de Terre-Neuve. La Loi sur les transports de 1938 lui donne le nouveau nom de Commission des transports du Canada et lui assure des pouvoirs de réglementation sur le transport aérien et maritime. Le pouvoir de réglementation sur l'aviation civile passe en 1944 à la Commission des transports aériens du Canada. La Loi sur les transports nationaux de 1967 crée la Commission canadienne des transports (voir OFFICE NATIONAL DES TRANSPORTS).

Réglementation des tarifs ferroviaires

Les chemins de fer occupent une place prépondérante dans le transport au Canada. Les facteurs géographiques de distance et de densité de la population, combinés aux disparités économiques et politiques, créent une situation complexe pour la réglementation. La détermination d'une tarification juste et raisonnable exempte de toute discrimination est rendue difficile par les différences des structures financières et des ressources des sociétés de chemin de fer, par le degré de concurrence directe et indirecte, par la nature des marchandises transportées, par les voies de rechange et par le taux de rentabilité admissible. Des considérations d'ordre politique et régional viennent encore compliquer ces facteurs.

Une catégorie importante des tarifs ferroviaires, ceux du transport des grains, échappe à la réglementation jusqu'en 1983. Ces tarifs sont établis à l'origine par la CONVENTION DU NID-DE-CORBEAU de 1897 entre le gouvernement fédéral et le Canadien Pacifique et remaniés par une loi de 1922.

À la suite de la Deuxième Guerre mondiale et de la croissance du transport routier, les responsables de la réglementation rencontrent d'autres problèmes. L'accroissement constant des coûts se traduit par des demandes répétées des sociétés pour augmenter les tarifs, et la concurrence accrue impose une tarification compétitive et des taux contractuels spéciaux. La croissance du transport routier implique toutefois que les augmentations tarifaires générales touchent un marché en déclin. Les effets de cette concurrence varient de surcroît selon les régions du pays.

Des considérations politiques amènent le gouvernement Diefenbaker à imposer une baisse des tarifs de fret ferroviaire et leur gel subséquent (Loi sur la diminution des taux de transport de marchandises de 1960). Il crée en même temps une COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE sur les transports. Les recommandations de la commission MacPherson (1961) reconnaissent le principe de la concurrence et les effets bénéfiques de cette dernière. La commission propose d'indemniser les sociétés ferroviaires pour les tarifs anormalement bas que le gouvernement leur impose dans l'intérêt public et de leur permettre de concurrencer les autres sociétés de transport. Elle propose également de laisser libre cours aux lois du marché dans la mesure du possible, de protéger les expéditeurs captifs (ceux qui n'ont pas accès à d'autres moyens de transport) et d'interdire l'établissement de prix abusifs en exigeant que les tarifs soient compensatoires, c'est-à-dire qu'ils reflètent les coûts variables du transport.

Transport aérien

Les objectifs principaux de la réglementation du transport aérien sont d'abord de structurer l'industrie et le réseau des lignes aériennes. Les problèmes liés à la réglementation des prix, qui se résument au départ surtout à la stabilité des tarifs, deviennent plus importants et plus complexes dans les années 70 avec l'apparition des transporteurs nolisés ainsi que des « ventes de sièges » et autres outils de marketing utilisés par les sociétés aériennes régulières. Juste après la guerre, la réglementation du transport aérien repose sur le principe du monopole des itinéraires. Les vols entre les villes importantes sont attribués aux LIGNES AÉRIENNES TRANS-CANADA (rebaptisées par la suite AIR CANADA), et les vols régionaux et locaux aux Lignes aériennes Canadien Pacifique (rebaptisées ensuite CP Air) ou à des sociétés aériennes indépendantes.

Une concurrence accrue s'installe progressivement, d'abord avec l'expérience de la déréglementation dans le domaine des petits transporteurs nolisés, puis par l'attribution à CP Air d'un accès limité au marché transcontinental en 1958. La réglementation sur le transport aérien est au départ sous la responsabilité de la Commission canadienne des transports (1938-1944). Lorsque, en 1944, la Loi sur l'aéronautique transfère cette responsabilité à la Commission canadienne du transport aérien, le gouvernement hérite de pouvoirs d'intervention considérables en matière de politique. À la suite de la déréglementation intervenue de facto au milieu des années 80, la structure de l'industrie se modifie considérablement. Un quasi-duopole se constitue entre Air Canada et Canadien International à la faveur de l'acquisition par CP Air d'une série de transporteurs régionaux et de l'acquisition de CP Air elle-même par les Lignes aérienne Canadien International. Cette évolution reproduit la tendance vers une plus grande concentration de l'industrie qui suit la déréglementation aux États-Unis.

Commission canadienne des transports

La réglementation fédérale sur les transports aborde une nouvelle phase en 1967 au moment de l'adoption de la Loi sur les transports nationaux. Cette loi confie l'ensemble de la réglementation du transport à un nouvel organisme, la Commission canadienne des transports, qui remplace la Commission des transports du Canada, la Commission du transport aérien et la Commission maritime canadienne. La nouvelle commission réglemente aussi les pipelines et les segments de routes qui sont sous responsabilité fédérale. La Commission a également autorité sur les TÉLÉCOMMUNICATIONS, mais celle-ci est transférée au CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES en 1976.

Selon la Loi sur les transports nationaux de 1967, la réglementation ferroviaire s'inspire des principes proposés par la commission MacPherson : respect des lois du marché, sauf en ce qui a trait à l'application de règlements visant la protection des « expéditeurs captifs » et à l'interdiction des tarifs non compensatoires. La Commission s'occupe également de cas particuliers où les tarifs représentent pour des expéditeurs ou des régions un fardeau non justifié par l'existence de coûts particuliers. La réglementation de la Commission dans le domaine du transport aérien reflète fidèlement les politiques gouvernementales. La concurrence s'accroît progressivement pendant les années 70 à mesure qu'on accorde à des sociétés aériennes concurrentes le droit d'exploiter les grandes lignes régulières et qu'on permet une concurrence accrue sur le marché des vols nolisés.

Les restrictions sont largement assouplies par le gouvernement Clark (1979-1980) et le gouvernement libéral qui suit. Le gouvernement Mulroney déréglemente à toutes fins pratiques l'industrie aéronautique. En dehors de ses mandats strictement lié à la réglementation, la Commission gère les programmes de subventions aux transports et d'abandon de lignes de chemin de fer. Elle a également des responsabilités quant à la sécurité ferroviaire et à certains aspects de la réglementation du transport routier.

Réglementation du transport routier

La réglementation du transport routier est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Les provinces ont le droit de réglementer les transporteurs actifs dans les limites de leur territoire, mais le transport interprovincial est assujetti à la réglementation fédérale. Cette dernière est toutefois déléguée à des commissions provinciales (Loi sur les transports routiers de 1954). La Loi sur les transports nationaux réaffirme les pouvoirs de réglementation fédéraux en matière de transports interprovinciaux et réglemente certains aspects du transport routier (fusions, activités dominicales). À toutes fins utiles, cependant, l'industrie du transport routier est sous réglementation provinciale.

Le nombre de règlements sur l'immatriculation et la tarification applicables à l'INDUSTRIE DU CAMIONNAGE varie d'une province à l'autre. L'Alberta n'en possède pratiquement aucun et le Québec dispose d'une réglementation complète. Les circuits d'AUTOBUS sont régis par des franchises exclusives ou par des monopoles. Les municipalités régissent les services de taxi et de messageries.

Débat sur la déréglementation et réforme de la réglementation

Jusque dans les années 70, l'existence et l'utilité d'une réglementation de type « services publics » vont de soi en Amérique du Nord. Bien que l'exemple américain ait toujours influencé la pensée canadienne en matière de réglementation du transport, les politiques et les pratiques au Canada et aux États-Unis sont toujours assez différentes. Les chemins de fer canadiens jouissent d'une grande liberté de tarification (devenue presque complète après 1967), alors que les tarifs ferroviaires américains sont sévèrement contrôlés par l'Interstate Commerce Commission (ICC). L'ICC réglemente également le transport routier entre les États, contrairement au Canada. La réglementation sur le transport aérien est également différente, situation largement attribuable aux disparités dans l'infrastructure industrielle et dans l'organisation des réseaux.

Dans les années 70, une remise en question du concept de réglementation entraîne une déréglementation du transport aux États-Unis et un effet important sur les politiques canadiennes. En 1985, le ministre des Transports Don Mazankowski dépose un énoncé de politique, « Aller sans entraves », détaillant une réforme en profondeur de la réglementation qui constitue la base d'une nouvelle loi votée en 1986. Celle-ci comporte notamment les dispositions suivantes : abolition de la Commission canadienne des transports et création de l'Office national des transports aux pouvoirs de réglementation et à l'autonomie largement réduits, pouvoir de « décision finale » de l'Office en cas d'échec dans les négociations entre expéditeurs et transporteurs, maintien de certains pouvoirs décisionnels de l'Office dans les cas où l'« intérêt public » est en jeu, non-intervention de l'Office en matière de tarification ferroviaire, abolition de l'obligation de publication des tarifs (la « transparence du marché » disparaît et des ententes secrètes peuvent être conclues). La loi comprend également un certain nombre de dispositions visant à accroître la concurrence à l'intérieur de l'industrie ferroviaire. Elle sanctionne aussi la déréglementation intervenue dans l'industrie du transport aérien.