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Depuis la création de la Confédération, le Canada a toujours eu, parmi ses objectifs prioritaires, la possibilité d’exporter sur le marché américain tout en attirant les technologies et les capitaux américains pour favoriser son développement économique. La relation entre les deux pays s’est, de tout temps, accompagnée d’un certain nombre de risques pour le Canada, notamment une vulnérabilité aux intérêts américains. C’est pourquoi le Canada s’est invariablement efforcé, tout au long de son histoire, de gérer cette relation de la façon la plus pertinente possible.
Aperçu général
La souris et l’éléphant
La pérennisation de sa relation économique avec les États‑Unis constitue l’un des objectifs majeurs de la politique étrangère du Canada, dont la prospérité est étroitement liée à la santé de sa relation avec son voisin du sud et à la croissance de l’économie américaine. Cependant, étant donné la différence importante de taille et de puissance entre les deux pays, cette relation ne manque pas de générer également un certain nombre de tensions. Les décisions américaines peuvent avoir d’énormes répercussions sur le Canada, alors que les décisions canadiennes ont peu d’effets sur les États‑Unis.
La dépendance de l’économie canadienne vis‑à‑vis des technologies et des capitaux américains est également à l’origine d’une forte présence capitalistique des entreprises américaines au Canada et du contrôle par des intérêts américains de certains secteurs importants de l’économie locale, ce qui n’est pas sans conséquence notable sur l’économie du pays. Les entreprises américaines sont souvent en mesure d’obtenir l’appui du gouvernement des États‑Unis pour qu’il s’oppose aux politiques publiques canadiennes ciblant le développement industriel du pays. Les États‑Unis tentent également régulièrement d’appliquer leur propre législation aux filiales de sociétés américaines ayant des activités au Canada afin d’atteindre leurs propres objectifs de politique étrangère.
Le premier ministre Pierre Trudeau a, un jour, fait remarquer que vivre aux côtés des États‑Unis, c’était un peu comme dormir avec un éléphant : « Nous ressentons chacun de ses soubresauts et de ses grognements. » Le premier ministre Lester Pearson a exprimé : « Vivre à côté de ce grand pays, c’est un peu comme vivre avec son épouse; parfois, la vie commune est difficile, mais on ne peut jamais se passer d’elle. »
Flux commerciaux
Avec une valeur totale de 750,7 milliards de dollars en 2014, les échanges commerciaux bilatéraux de marchandises entre le Canada et les États‑Unis sont les plus importants au monde. Quelque 75,7 % des exportations canadiennes de marchandises, soit environ 20 % du montant du produit intérieur brut (PIB) canadien, sont à destination des États‑Unis. Le commerce transfrontalier des services entre les deux pays représente, quant à lui, 119,3 milliards de dollars supplémentaires.
En 2014, environ 19 % des exportations américaines dans le monde sont à destination du Canada, ce dernier demeurant ainsi le premier marché d’exportation pour les États‑Unis; ces exportations américaines constituent également 67 % des importations canadiennes. Depuis un peu plus de 40 ans, le Canada enregistre un excédent commercial dans ses échanges de marchandises avec les États‑Unis, ses exportations de ressources naturelles compensant ses importations de biens manufacturés et de technologies. Cependant, à compter de 2007, la Chine a remplacé le Canada comme premier exportateur à destination des États‑Unis, tandis que le Mexique se montre également un concurrent de plus en plus sérieux sur le marché américain.
En dépit de cet excédent commercial sur les marchandises, le Canada enregistre systématiquement des déficits commerciaux transfrontaliers dans les services, pour 14 milliards de dollars, ainsi que dans les flux d’investissements directs et d’investissements en portefeuille, pour 30 milliards de dollars. Lors de la plupart des exercices, l’excédent du commerce de marchandises s’avère plus que suffisant pour compenser ces déficits, permettant au Canada d’afficher un excédent du compte courant de sa balance des paiements avec les États‑Unis qui a atteint 9,9 milliards de dollars en 2014. Les États‑Unis sont, de loin, la source la plus importante d’investissements directs et d’emprunt de capitaux pour le Canada, tandis qu’ils dépassent de beaucoup tous les autres pays comme destination des investissements canadiens à l’étranger (voir Investissement étranger).
Infrastructure partagée
L’existence d’une infrastructure commune permet également un renforcement des relations économiques entre les deux pays. L’ouverture, en 1959, de la voie maritime du Saint‑Laurent offre, par exemple, aux navires hauturiers un accès aux ports canadiens et américains des Grands Lacs. En 1961, les deux pays signent le Traité du fleuve Columbia prévoyant le lancement d’un important projet de construction et d’exploitation de quatre barrages, avec pour objectif la production d’hydroélectricité et la maîtrise des inondations, trois de ces barrages étant situés en Colombie‑Britannique et le quatrième dans l’État du Montana. Au fur et à mesure de l’intégration des économies canadiennes et américaines durant la seconde moitié du XXe siècle, de nombreuses infrastructures ont étroitement relié les deux pays, notamment des pipelines pétroliers et gaziers, des lignes de chemin de fer, des autoroutes et des réseaux électriques et de télécommunication.
Inquiétudes partagées
La persistante transformation et l’approfondissement permanent des liens économiques entre les deux pays tout au long des 150 dernières années reflètent l’évolution continue des économies canadienne et américaine, qui sont aujourd’hui axées sur la connaissance après avoir été agricoles puis industrielles. Cette relation ininterrompue entre les États‑Unis et le Canada a toujours été façonnée par l’évolution des économies des deux partenaires. Aujourd’hui, elle continue à être déterminée par les nouveaux défis que ces derniers doivent affronter sur le plan économique, comme la mondialisation, les révolutions technologiques et les fortes variations de la demande de ressources naturelles, sur le plan environnemental, comme le changement climatique et sur le plan géopolitique, comme le terrorisme et la sécurité le long de la frontière.
Après la création de la Confédération
Durant la période s’étalant entre la création de la Confédération et la fin de la Première Guerre mondiale, la Grande‑Bretagne a été le principal partenaire du Canada en matière d’échanges commerciaux et d’investissements. Il faudra attendre le début des années 1920 pour que les échanges avec les États‑Unis dépassent ceux avec la Grande‑Bretagne. Avant la Première Guerre mondiale, le commerce entre le Canada et les États‑Unis est relativement réduit et se concentre, côté canadien, sur les produits agricoles, l’industrie de la pêche et les matières premières comme le bois, tandis que les importations en provenance des États‑Unis comprennent des produits manufacturés. En 1871, le Canada compte à peine 3,7 millions d’habitants, contre 39,8 millions d’Américains.
Premières initiatives de libre‑échange
En 1866, dans un contexte où les Pères de la Confédération travaillent à l’émergence de la nouvelle nation canadienne, les États‑Unis abrogent le traité Elgin‑Marcy de 1854 signé avec la Province du Canada, qui comprend le Québec et l’Ontario, prévoyant le libre‑échange en matière de produits agricoles et de ressources naturelles, notamment pour le bois d’œuvre, les céréales, les viandes, le beurre, les fromages, la farine, le poisson et le charbon. Bien qu’officiellement neutre, la Grande‑Bretagne avait soutenu les États confédérés lors de la guerre de Sécession, un facteur clé dans la décision américaine d’abroger ce traité. Pour le Canada, le coup est brutal et, au cours des 40 années suivantes, le pays fait des efforts répétés pour persuader les États‑Unis de conclure un nouvel accord mutuel de libre‑échange, notamment, à l’initiative du premier ministre John A. Macdonald, par l’entremise de la loi sur les tarifs douaniers qui contient une offre permanente de réciprocité.
Le Canada doit bientôt lutter contre une récession prolongée; de nombreux Canadiens partent alors s’installer aux États‑Unis, certains suggérant même que le pays ferait mieux de rejoindre son voisin du sud. Dans ce contexte, un meilleur accès au marché américain est perçu comme absolument essentiel. Le gouvernement du premier ministre Alexander Mackenzie rédige, en 1874, une proposition de traité de réciprocité similaire, dans ses principes, à l’accord de 1854, mais qui inclut toutefois une longue liste de produits manufacturés, notamment le matériel agricole, l’acier, les locomotives, l’ameublement, le papier ainsi que les bottes et les chaussures. Cette proposition d’entente, connue sous le nom de Brown‑Thornton‑Fish Convention, est rejetée par les États‑Unis, en dépit de l’approbation du Parlement britannique agissant pour le compte du Canada.
Politique nationale
À nouveau premier ministre après l’élection fédérale de 1878, John A. Macdonald lance la mise en œuvre de son projet de Politique nationale prévoyant des droits de douane élevés sur les importations de produits manufacturés, mais des tarifs douaniers plus faibles sur les matières premières et les produits intermédiaires, ainsi que la création d’un réseau ferroviaire d’un océan à l’autre et un peuplement rapide de l’Ouest canadien. Ce plan repose sur l’idée que si le Canada se voit refuser l’accès tant désiré au marché américain, il peut néanmoins générer de nouvelles occasions de développement économique sur son marché intérieur grâce à l’édification d’une nation sur l’ensemble de son territoire d’est en ouest.
Cette politique définit les grandes orientations du développement canadien, notamment l’évolution de l’économie nationale en une économie de succursales, et ce, jusqu’au milieu du XXe siècle. De grandes sociétés américaines commencent à s’établir au Canada à la fin du XIXe siècle, provoquant un accroissement des investissements américains au pays. Canadian General Electric est, par exemple, créé en 1892 et Standard Oil of New Jersey rachète, en 1898, la plus importante société pétrolière canadienne, Imperial Oil Ltd. On estime qu’en 1918, les sociétés américaines détiennent 466 succursales au Canada et que 641 filiales supplémentaires vont s’ajouter durant les 12 années suivantes. En 1930, 20 % de la valeur comptable de l’industrie canadienne est détenue par des intérêts américains.
Le gouvernement de John A. Macdonald estime qu’il n’a pas d’autre choix que de poursuivre sa politique de tarifs douaniers élevés face à une politique américaine en la matière encore plus restrictive. Dans un contexte où les industriels américains sapent le secteur canadien naissant de la fabrication en déversant leurs surplus sur le marché canadien, certains craignent qu’à défaut de réussir à relier entre elles ses différentes régions et à densifier les prairies de l’Ouest jusqu’alors très faiblement peuplées, l’absorption du Canada par les États‑Unis ne soit qu’une question de temps. Cependant, le dispositif législatif de la Politique nationale inclut toujours une offre permanente d’accord de réciprocité avec les États‑Unis.
Début du XXe siècle
Wilfried Laurier, Robert Borden et la réciprocité
En 1893, le Parti libéral plaide en faveur d’un traité de réciprocité avec les États‑Unis et remporte la victoire à l’élection de 1896. Peu de progrès sont réalisés dans ce domaine jusqu’en 1910, date à laquelle le président américain William Howard Taft décide que le moment est venu de mettre sur pied une nouvelle relation bilatérale. En 1911, le gouvernement du premier ministre Wilfrid Laurier déclare devant la Chambre des communes que le Canada et les États‑Unis ont trouvé un accord en matière de libre‑échange. La population canadienne s’élève alors seulement à 7,2 millions de personnes et l’industrie manufacturière locale est limitée; les États‑Unis, quant à eux, avec leurs 93,8 millions d’habitants, constituent une puissance industrielle émergente.
Le Congrès américain approuve l’accord en juillet 1911. Cependant, le gouvernement de Wilfried Laurier, en dépit de sa majorité parlementaire, décide de tenir une élection générale tournant autour de la question du libre‑échange. Les conservateurs de Robert Borden battent les libéraux lors de cette élection et l’accord de libre‑échange avec les États‑Unis n’est pas mis en œuvre; il s’est vu condamné sur la base de la crainte d’une annexion du Canada par les États‑Unis et de la perte de la relation privilégiée avec la Grande‑Bretagne ainsi que par une forte opposition du monde des affaires. Le Canada a passé près de 45 ans à rechercher une entente commerciale réciproque avec les États‑Unis et, lorsque les Américains finissent par accepter un accord mutuel de libre‑échange, il change d’avis.
Montagnes russes tarifaires (1913‑1930)
En 1913, les États‑Unis décident d’une libéralisation unilatérale des échanges commerciaux avec le Canada en adoptant la disposition dite « Underwood Tariff » dans le cadre de la Revenue Act de 1913. L’objectif de cette initiative américaine consiste à accroître la concurrence sur le marché intérieur. Elle prévoit une réduction générale des tarifs douaniers et l’ajout de nombreux produits à la liste des articles pouvant entrer aux États‑Unis en provenance du Canada en franchise de droits; il s’agit donc d’une disposition extrêmement favorable aux exportateurs canadiens. Les rails en acier, le bois d’œuvre, le minerai de fer, le matériel agricole ainsi que toute une gamme de produits agricoles sont désormais exempts de droits de douane ou soumis à des droits de douane quasiment nuls. La valeur des exportations canadiennes de marchandises vers les États‑Unis passe de 34 millions de dollars en 1886 et 104 millions de dollars en 1911 à 201 millions de dollars en 1915 et 542 millions de dollars en 1921.
Toutefois, cette période prometteuse des relations économiques canado‑américaines connaît une fin abrupte. Dans un contexte d’écroulement des prix agricoles et face à une grave crise dans ce secteur, les États‑Unis adoptent, en 1921, l’Emergency Tariff Act qui prévoit une très forte augmentation des tarifs douaniers sur les importations agricoles. Cette loi est suivie, en 1922, d’une disposition dite « Fordney‑McCumber Tariff » qui remet en cause, de fond en comble, la libéralisation des échanges instituée dans le cadre de l’initiative « Underwood Tariff », portant un coup très dur au Canada. De 542 millions de dollars en 1921, les exportations canadiennes vers les États‑Unis tombent à 293,6 millions de dollars en 1922. Sans surprise, le Canada et d’autres pays ripostent en adoptant, à leur tour, des tarifs douaniers plus élevés.
Cependant, en 1922 et en 1923, le Canada invite les États‑Unis à négocier un accord commercial réciproque. Les États‑Unis n’apportent aucune réponse à cette invitation. Entre janvier 1920 et décembre 1933, les exportateurs canadiens profitent de la prohibition américaine; cependant, les profits de la contrebande n’apparaissent pas dans les statistiques officielles.
La Grande Dépression
Le pire est à venir avec la Grande Dépression. En 1930, les États‑Unis adoptent une nouvelle Tariff Act, dite « Smoot‑Hawley Tariff », qui fait grimper les tarifs douaniers américains à des niveaux records, portant non seulement un coup dévastateur instantané à l’économie canadienne, mais précipitant également, dans le monde entier, un enchaînement de mesures protectionnistes qui aggravent encore la Grande Dépression. En 1930, les exportations canadiennes vers les États‑Unis représentent 515 millions de dollars; en 1932, elles sont tombées à 235 millions de dollars. Le Canada réagit rapidement en rehaussant ses tarifs douaniers à deux reprises dans ses budgets de 1930 et de 1931. Les droits de douane sur les voitures de luxe en provenance des États‑Unis augmentent par exemple de 40 %.
Lors de la Conférence économique d’Ottawa de 1932, le Canada réussit également à négocier des accords tarifaires préférentiels avec la Grande‑Bretagne ainsi qu’avec l’Australie et la Nouvelle‑Zélande. Ces accords compensent en partie les dégâts provoqués par les mesures américaines extrêmement restrictives, sans toutefois constituer une solution de long terme garantissant la croissance économique et la prospérité du Canada. Début 1933, le premier ministre R.B. Bennett, qui avait un jour promis de pénétrer en force les marchés mondiaux et de les inonder de marchandises canadiennes, entame des discussions avec les États‑Unis pour améliorer l’accès du Canada au marché américain.
Nouvelle ère
En 1933, les États‑Unis élisent un nouveau président, Franklin Delano Roosevelt. R.B. Bennett rencontre Franklin Roosevelt en avril, les deux dirigeants tombant d’accord sur un accroissement des échanges bilatéraux. L’une des premières décisions du nouveau président américain consiste à demander au Congrès, dans le cadre de la Reciprocal Tariff Act de 1934,les pouvoirs nécessaires, qui lui seront accordés, pour baisser ou augmenter les tarifs douaniers existants de 50 % à l’occasion de négociations bilatérales avec les autres pays. En 1936, les États‑Unis et le Canada concluent une entente commerciale qui, si elle ne constitue en elle‑même qu’une première étape modeste, marque tout de même le début d’une relation économique allant conduire, au fil des ans, à une baisse régulière des droits de douane et à l’élimination des autres obstacles au libre‑échange entre les deux pays.
Une autre entente canado‑américaine, prévoyant une deuxième baisse des tarifs douaniers, est signée en 1938 en vertu de la Reciprocal Tariff Act. Ces accords facilitent les exportations canadiennes vers les États‑Unis de produits agricoles tels que le poisson, le bois, le bétail, les produits laitiers et les pommes de terre ainsi que de machines et d’équipements, tandis que le Canada limite certaines de ses barrières vis‑à‑vis des importations américaines. Ces deux ententes constituent les deux premiers accords commerciaux conclus avec succès entre les deux pays depuis l’entente de réciprocité de 1854, soit une attente de près de 80 ans.
Milieu du XXe siècle
Deuxième Guerre mondiale
La Deuxième Guerre mondiale conduit à un resserrement des liens économiques entre les deux pays et consolide l’évolution de l’économie canadienne en une économie nord‑américaine. Le Canada a besoin de se fournir en produits américains et d’avoir accès à des financements en provenance des États‑Unis pour entreprendre son effort de guerre. En 1939, le Canada adopte la Loi sur le contrôle des changes, limitant l’utilisation de sa réserve de dollars américains à des objectifs de guerre essentiels. Tous les Canadiens sont tenus de vendre leurs avoirs en devises à la Commission de contrôle du change étranger et ne sont plus autorisés à acheter des devises pour des voyages d’agrément.
Jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, le Canada affiche régulièrement des déficits commerciaux avec les États‑Unis compensés par ses excédents avec la Grande‑Bretagne. Une fois la guerre commencée, le pays perd l’avantage de ses excédents commerciaux avec la Grande‑Bretagne pour financer ses importations en provenance des États‑Unis qui passent de 711 millions de dollars en 1940 à 912 millions de dollars en 1941. Dans le même temps, le Canada doit faire face à une grave pénurie de dollars américains nécessaires pour financer son effort de guerre industriel et ses autres besoins.
L’urgence croissante de la situation conduit à un sommet entre le premier ministre William Lyon Mackenzie King et Franklin Roosevelt. Cette rencontre débouche sur l’accord dit de « Hyde Park » prévoyant une coordination de l’effort de guerre industriel des deux pays afin d’éviter des productions redondantes et de permettre à chacun d’entre eux de se spécialiser. Les États‑Unis donnent leur accord pour acheter du matériel de guerre au Canada, ce qui aboutit, au cours de l’année suivante, à des contrats dans le domaine de la défense d’une valeur de 200 à 300 millions de dollars, permettant ainsi au Canada de couvrir une partie du coût de ses importations en provenance des États‑Unis. En 1943, les exportations canadiennes vers les États‑Unis atteignent 1,1 milliard de dollars contre 1,4 milliard de dollars d’importations, par rapport à 442,9 millions de dollars en 1940.
À la fin de la guerre, le Canada fait à nouveau face à une grave pénurie de dollars américains – avec des importations se montant à 1,4 milliard de dollars, contre seulement 887,9 millions de dollars d’exportations – et doit, une fois de plus, se tourner vers son voisin du sud pour obtenir de l’aide. La reprise économique d’après‑guerre conduit à une forte augmentation des importations, dans un contexte où le Canada connaît une hausse très importante de la demande intérieure accompagnant la conversion de sa base industrielle d’une économie de guerre à une production de temps de paix. En 1947, le Canada introduit à nouveau un contrôle des changes afin de limiter à des objectifs essentiels les achats de dollars américains par les Canadiens. Afin d’aider le Canada, les États‑Unis permettent aux pays européens visés par le plan Marshall d’utiliser leurs crédits en dollars américains pour acheter des biens et des services canadiens, générant ainsi des recettes supérieures à un milliard de dollars américains.
Ressources pétrolières
La Deuxième Guerre mondiale et la guerre froide qui suit conduisent à un intérêt accru des États‑Unis pour les ressources naturelles canadiennes, notamment le pétrole et le gaz, afin d’assurer leur sécurité nationale. En 1947, les découvertes de pétrole à Leduc en Alberta et ailleurs dans l’Ouest canadien signifient que les États‑Unis ont désormais accès à un approvisionnement en pétrole plus sûr transporté par voie terrestre plutôt que sur des pétroliers. Les États‑Unis accordent un traitement préférentiel au pétrole canadien sur un marché à l’époque hautement protégé. Dans ce contexte, les capitaux américains affluent au Canada pour assurer l’essor de l’industrie du pétrole et du gaz et de l’industrie minière locales naissantes, notamment sous la forme de prises de contrôle de nombreuses jeunes sociétés pétrolières, gazières et minières canadiennes par des sociétés américaines. Cette époque marque également le lancement d’un réseau nord‑américain de pipelines pétroliers et gaziers.
La crise économique du milieu des années 1940 et l’interdépendance croissante en matière de commerce et de développement des ressources naturelles amènent les États‑Unis et le Canada à discuter à nouveau d’un accord de libre‑échange. Cependant, le premier ministre William Mackenzie King interrompt les discussions en 1948 de peur que les Canadiens, craignant la menace d’une assimilation aux États‑Unis, ne rejettent cette nouvelle entente. Le Canada s’en remet plutôt aux cycles successifs de négociations dans le cadre de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (devenu l’Organisation mondiale du commerce) afin d’améliorer progressivement son accès au marché américain. Ces accords successifs, conclus sur plusieurs décennies, ont permis l’élimination ou la réduction notable de la plupart des droits de douane entre le Canada et les États‑Unis.
Industrie de la défense
La collaboration entre les deux pays en matière d’approvisionnement militaire s’intensifie au cours de la guerre froide. En 1959, à la suite de l’annulation par le Canada du projet d’avion militaire Avro Arrow, le Canada et les États‑Unis signent l’Accord sur le partage de la production de défense. Les deux pays conviennent de maintenir un équilibre approximatif de leurs échanges commerciaux en matière de produits de défense. Le Canada s’en remet aux États‑Unis pour les principales technologies militaires, tandis que ces derniers conviennent de favoriser l’essor d’une industrie de la défense au Canada en éliminant les barrières douanières sur la plupart des produits militaires canadiens et en exemptant le Canada des dispositions dites « Buy America » obligeant le ministère de la défense américain à acheter des produits américains. Dans le même temps, préoccupés par leur sécurité en matière d’approvisionnement en ressources naturelles après la publication, en 1952, par la President’s Materials Policy Commission dite commission Paley, d’un document mettant en garde contre de futures pénuries de nickel, de cuivre, de minerai de fer, de magnésium, de zinc et de plomb produits localement, susceptibles de rendre le pays dépendant, en période de conflit, de sources d’approvisionnement étrangères peu sûres, les États‑Unis s’intéressent de plus en plus près aux matières premières canadiennes.
Propriété américaine
Le contrôle capitalistique exercé, directement ou indirectement, par des intérêts américains sur un certain nombre d’industries canadiennes de premier plan a, de tout temps, préoccupé le Canada; toutefois, ces inquiétudes atteignent leur paroxysme dans le contexte du rapport de la Commission royale d’enquête sur les perspectives économiques du Canada, dite commission Gordon, en 1957, et des diverses initiatives subséquentes. Tout en reconnaissant que le Canada avait profité sur le plan des compétences capitalistiques, technologiques et managériales des investissements américains, la commission présidée par Walter Gordon fait part de ses inquiétudes concernant la domination américaine dans les secteurs pétroliers et gaziers ainsi que miniers et métallurgiques et dans différentes autres industries manufacturières.
Depuis la création de la Confédération, le Canada s’en était remis aux capitaux étrangers pour son développement et, sans ces derniers, la production intérieure canadienne aurait été plus faible et le niveau de vie au pays moins élevé. Cependant, au XIXe siècle, la plupart de ces capitaux étrangers provenaient de Grande‑Bretagne, principalement sous la forme de prêts devant être remboursés sans influence sur la structure capitalistique, et se concentraient sur des projets d’infrastructures comme les chemins de fer et les services publics et sur le financement des gouvernements. En revanche, les investissements des États‑Unis à partir de la fin du XIXe siècle et au XXe siècle s’effectuaient sous la forme d’investissements directs permettant à des intérêts américains de détenir et de contrôler des entreprises canadiennes. Dans les années 1920, l’investissement direct était devenu la forme dominante prise par les capitaux étrangers dans l’industrie canadienne, principalement sous la forme de filiales ou de succursales industrielles. En 1900, 85 % du capital étranger investi au Canada était d’origine britannique et 14 % d’origine américaine. En 1955, la part britannique avait chuté à 17 % et celle des États‑Unis était montée à 77 %.
La commission Gordon s’inquiète du fait que les entreprises américaines contrôlent des entreprises dans les secteurs de l’économie canadienne connaissant la plus forte croissance. Elle précise à cet égard dans son rapport : « La concentration des capitaux dans certaines industries clés et dans de grandes sociétés très influentes est l’élément le plus important de la question des placements étrangers au Canada. » La commission s’alarme également du fait que les filiales de sociétés américaines au Canada puissent donner la préférence à des fournisseurs américains par rapport à leurs concurrents canadiens pour leurs approvisionnements en machines, en équipements, en pièces détachées, en composants et en services professionnels, et réserver à du personnel employé aux sièges sociaux, aux États‑Unis, les meilleurs emplois dans la recherche et le développement, dans les finances et dans la stratégie d’entreprise.
Le rapport propose que, dans la mesure du possible, les succursales industrielles de sociétés américaines au Canada confient à des Canadiens des postes supérieurs d’un caractère administratif et technique, retiennent les services d’ingénieurs, de juristes et d’autres professionnels canadiens et achètent leurs fournitures, leurs matières premières et leur matériel au Canada. La commission appelle aussi ces sociétés à publier des états financiers détaillés de leur activité au Canada et suggère également qu’elles nomment des Canadiens indépendants pour siéger à leur conseil d’administration et qu’elles vendent une partie importante de leur capital action, de 20 à 25 %, à des Canadiens. La commission demande en outre de restreindre l’emprise des intérêts étrangers sur les banques et les sociétés d’assurance‑vie canadiennes.
Limitation de la propriété américaine
Le rapport du Groupe d’étude ad hoc sur la structure de l’industrie canadienne recommandant la création d’une société de développement pour soutenir la croissance des entreprises sous contrôle canadien et la réglementation des prises de contrôle étrangères d’entreprises canadiennes est publié en 1968. Il indique : « L’étendue du contrôle étranger sur l’industrie canadienne est unique parmi les pays industrialisés du monde. » En 1971, le gouvernement fédéral crée Corporation de développement du Canada, un organisme ayant pour objectif de soutenir le développement d’entreprises contrôlées par des intérêts canadiens dans le secteur privé; toutefois, cette entité sera démantelée en 1986. En 1972, Ottawa publie un autre rapport important, intitulé Rapport sur les investissements étrangers directs au Canada, conduisant à la création de l’Agence d’examen de l’investissement étranger qui, une fois en place, exigera un examen de toutes les propositions de nouveaux investissements étrangers au Canada et de toutes les prises de contrôle de sociétés canadiennes par des intérêts étrangers afin de déterminer si elles peuvent représenter un « avantage considérable » pour le Canada.
En 1975, le gouvernement fédéral établit Petro‑Canada, une société d’État ayant pour objectif de faire émerger des acteurs canadiens dans le secteur de l’industrie pétrolière; l’entreprise sera privatisée en 1991 et fusionnera avec Suncor Energy en 2009. Le Programme énergétique national qui a pour objectif de porter, avant 1990, à 50 % la part de l’industrie pétrolière et gazière canadienne contrôlée par des intérêts canadiens est créé en 1980. En 1979, 14 entreprises pétrolières étrangères, principalement américaines, représentent 82 % de la production pétrolière canadienne. Une série de mesures sont annoncées pour favoriser les compagnies pétrolières sous contrôle canadien, y compris Petro‑Canada, les États‑Unis s’opposant fermement à ces initiatives.
Droit américain et droit canadien
À divers moments, des tensions surgissent entre les deux pays lorsque les États‑Unis tentent de forcer les filiales canadiennes de sociétés américaines à suivre les politiques et la législation américaine plutôt que celles en vigueur au Canada. Le Canada signe, par exemple, en 1960 un contrat de trois ans d’une valeur de 400 millions de dollars pour vendre 200 millions de boisseaux de blé à la Chine avec un contrat à suivre pour la vente de 178 à 250 millions de boisseaux supplémentaires. Les États‑Unis s’opposent fortement à cette vente et la filiale canadienne d’une entreprise américaine refuse de vendre l’équipement de manutention du grain nécessaire à la réalisation du contrat, arguant de lois américaines interdisant les ventes à la Chine. Après des négociations entre les deux pays, la société finit par fournir l’équipement de manutention du grain requis.
Après la révolution cubaine de 1959, les États‑Unis imposent un embargo commercial sur Cuba et tentent de forcer les filiales canadiennes de sociétés américaines à respecter cet embargo. Le Canada insiste toutefois pour souligner que ces filiales doivent être soumises au droit canadien et non au droit américain. En 1984, le Canada adopte la Loi sur les mesures extraterritoriales étrangères obligeant les entreprises implantées au Canada à se conformer aux lois canadiennes plutôt qu’à des lois étrangères. La loi est modifiée en 1996, interdisant désormais aux sociétés canadiennes et aux filiales canadiennes de sociétés américaines de se conformer aux restrictions américaines encore plus draconiennes sur le commerce avec Cuba entrées en vigueur cette année‑là.
Pacte de l’automobile
En 1965, le Canada franchit une étape décisive dans la transformation de son économie en signant l’Accord entre le Canada et les États‑Unis concernant les produits de l’industrie automobile, appelé Pacte de l’automobile, qui renforce considérablement l’intégration économique transfrontalière et vise à la mise en place d’un unique marché continental pour l’industrie automobile. L’accord est négocié afin d’éviter un important conflit commercial entre les deux pays, les États‑Unis ayant déterminé que les politiques en vigueur dans l’industrie automobile canadienne étaient en conflit avec la législation commerciale américaine. Mais l’accord est également considéré comme un moyen efficace de réduire les coûts de fabrication des usines de montage et des fabricants de pièces détachées canadiens vendant leurs produits sur un marché unique canado‑américain, grâce aux gains réalisés en produisant moins de références, mais avec de plus longues séries de production.
Il ne s’agit pas d’une entente de libre‑échange, mais d’un accord de commerce administré uniquement destiné aux industriels sous réserve que ces derniers remplissent certaines conditions, n’incluant aucune clause de libre‑échange pour les consommateurs. L’accord, qui se limite aux usines de montage d’automobiles de marques américaines et à la marque Volvo qui dispose d’une petite activité à Halifax, stipule que les fabricants de véhicules automobiles sont tenus de conserver le même rapport production‑ventes au Canada que pour l’année modèle 1964, d’accroître la valeur ajoutée canadienne de 260 millions de dollars avant 1968 et, à partir de 1965, d’augmenter cette même valeur ajoutée canadienne de 60 % du taux de croissance en valeur des ventes d’automobiles de tourisme, ce taux étant de 50 % pour les camions et de 40 % pour les autobus. Le Canada s’engage, en contrepartie, à ne pas mettre en œuvre d’accord de libre‑échange dans le secteur automobile avec d’autres pays.
Le Pacte de l’automobile entraîne une forte poussée des investissements et de la production au Canada des grandes entreprises américaines d’automobiles et de pièces détachées et, en 1970, pour la première fois, le Canada affiche un excédent commercial avec les États‑Unis dans ce secteur. La part canadienne de la production automobile canado‑américaine passe de 7,1 % en 1965 à 12,6 % en 1970 pour continuer à s’accroître et atteindre 19 % en 1999; toutefois, elle retombe à 17,7 % en 2013 et à 17,4 % fin 2014.
Cependant, cet accord devient rapidement une source de frictions entre les deux pays : selon les États‑Unis, les conditions de l’accord portant sur la production et la valeur ajoutée devaient être temporaires, tandis que le Canada maintient catégoriquement qu’il s’agissait de conditions permanentes. En 1971, constatant que l’accord a surtout profité jusque‑là au Canada, les États‑Unis sont très proches de l’abolir. En 1963, les exportations canadiennes d’automobiles aux États‑Unis représentaient à peine 813 000 dollars américains, en 1967, elles se montaient à 762 millions et en 1977, à 3,7 milliards. Le pacte prend fin en 2001 après avoir été jugé contraire aux règles de l’Organisation mondiale du commerce. Mais, entre‑temps, l’industrie automobile nord‑américaine s’est fermement établie avec une forte présence canadienne, l’industrie automobile et l’industrie des pièces détachées étant les secteurs apportant la plus forte contribution aux exportations canadiennes de produits manufacturés aux États‑Unis.
Vulnérabilité du Canada
Au fur et à mesure que l’intégration économique du Canada avec les États‑Unis s’accroît, il en va de même de sa vulnérabilité aux modifications des politiques américaines. C’est clairement ce qui se produit dans les années 1960, dans un contexte où les États‑Unis sont aux prises avec leurs propres problèmes de balance des paiements, les excédents commerciaux qu’ils enregistraient de longue date avec le reste du monde se transformant en déficits. Le Canada fait valoir que, sa relation avec les États‑Unis étant spéciale, il devrait être exempté des mesures américaines d’amélioration de la balance des paiements. Cependant, les États‑Unis perçoivent le Canada comme une partie du problème en arguant du fait que leur voisin du nord devrait limiter ses emprunts auprès d’eux et faire plus d’efforts pour renforcer ses propres marchés de capitaux.
En 1963, dans une tentative de ralentir les flux financiers américains en direction de l’étranger, les États‑Unis introduisent une taxe sur les intérêts et les dividendes gagnés par les citoyens américains sur leurs investissements à l’étranger ainsi que sur les obligations, les actions et les effets de commerce étrangers souscrits par des entreprises américaines. Étant donné la dépendance élevée du Canada vis‑à‑vis des marchés de capitaux américains, une situation préoccupante se fait immédiatement jour sur les marchés financiers canadiens, mettant le huard sous une pression intense et menaçant d’une crise du change.
Cinq jours plus tard, le Canada obtient une exemption sous réserve des conditions suivantes : les emprunts canadiens aux États‑Unis ne doivent pas dépasser leurs niveaux traditionnels et le Canada n’est pas autorisé à augmenter ses réserves de change par l’entremise du produit de nouveaux emprunts sur le marché américain. En 1968, le Canada accepte des conditions supplémentaires à la suite de l’introduction par les États‑Unis de contrôles obligatoires des investissements à l’étranger des multinationales américaines auxquelles le gouvernement américain ordonne de rapatrier les gains de leurs filiales étrangères, y compris celles implantées au Canada. Dans ce contexte, le dollar canadien connaît une nouvelle crise et le Canada est obligé de négocier une exemption pour les filiales canadiennes de sociétés américaines non financières. (En 1974, les États‑Unis supprimeront leur taxe de péréquation d’intérêts et lèveront les autres mesures mises en place pour équilibrer leur balance des paiements.)
Cependant, devant faire face à des problèmes de balance des paiements persistants, l’administration du président américain Richard Nixon prend des mesures draconiennes en 1971 dans le cadre de la New Economic Policy. Il s’agit notamment d’une majoration sur toutes les importations aux États‑Unis, de généreuses incitations fiscales pour les exportations et d’une dévaluation du dollar dont la convertibilité automatique en or, auquel il était rattaché nominalement jusqu’ici, cesse, conduisant ainsi au système actuel des taux de change flottants. Dans le même temps, chaque partenaire commercial majeur des États‑Unis, notamment le Canada, est soumis à de fortes pressions pour prendre des mesures supplémentaires visant à aider les États‑Unis à améliorer leur balance des paiements. Le Canada est, par exemple, sous la menace d’une annulation du Pacte automobile.
L’extrême vulnérabilité du Canada vis‑à‑vis de mesures prises unilatéralement par les États‑Unis constitue l’une des leçons clés de l’évolution des relations économiques entre les deux pays durant les années 1960 qui a culminé avec les mesures de la New Economic Policy de 1971. Un rapport gouvernemental de 1972 intitulé Relations canado‑américaines : choix pour l’avenir explique que le Canada doit réduire sa vulnérabilité vis-à-vis des pressions et des politiques américaines en diversifiant ses échanges commerciaux. Il précise : « Il s’agit essentiellement de créer une base économique saine et moins vulnérable à la concurrence, tant sur le marché intérieur que sur les marchés étrangers sur lesquels les Canadiens peuvent être et seront en compétition. » Le rapport exprime également ses craintes sur le fait que, dans un contexte où les États‑Unis doivent trouver des solutions à leurs propres problèmes économiques, ils deviennent « un partenaire encore plus difficile dans les négociations que dans le passé ». Il cite enfin le président américain Richard Nixon qui, dans un discours antérieur au Parlement, avait déclaré : « Aucune nation ne peut ni ne devrait accepter la proposition selon laquelle elle devrait, pour toujours, être économiquement dépendante d’une autre nation. » Ce n’est pas la première fois que le Canada cherche à diversifier ses échanges commerciaux et ce ne sera pas la dernière.
Conflit de l’énergie
Tandis que le Canada a longtemps été perçu aux États‑Unis comme une source sûre de pétrole et de gaz, l’accès au marché américain pour les produits énergétiques canadiens n’a pas toujours été facile. En 1959, le président Dwight Eisenhower met en place le Mandatory Oil Import Program qui impose des quotas et des licences d’importation afin de stimuler la production nationale américaine, limitant ainsi les exportations de pétrole canadien aux États‑Unis. Toutefois, dans un contexte où les besoins américains en la matière se font croissants, ces quotas sont progressivement éliminés.
Avec la forte hausse des prix mondiaux du pétrole dans les années 1970, le Canada impose, à compter de 1974, dans le cadre de la Loi sur l’administration du pétrole, une taxe à l’exportation sur les produits pétroliers qui restera en vigueur jusqu’en 1985. Le but de cette taxe consiste à maintenir un prix du pétrole au Canada inférieur au prix mondial en utilisant les recettes qu’elle procure pour subventionner les importations du pétrole plus coûteux utilisé par les raffineurs dans l’est du Canada. Cette mesure est suivie en 1980 par le Programme énergétique national qui fixe notamment pour objectif de porter, avant 1990, à 50 % la part de l’industrie pétrolière et gazière canadienne contrôlée par des intérêts canadiens, en s’appuyant sur une politique fiscale favorisant l’exploration pétrolière par les entreprises canadiennes. Le Programme énergétique national vise également à accroître la part canadienne en matière de services de génie, de technologies et d’équipements dans les projets pétroliers et gaziers. Cet objectif s’inscrit dans le cadre de l’idée selon laquelle les multinationales étrangères implantées au Canada ont tendance à favoriser les entreprises et les technologies déjà utilisées par leur maison‑mère, privant ainsi les entreprises canadiennes de possibles marchés. Les États‑Unis protestent vigoureusement contre ces mesures et, à compter de 1984, ces dernières sont très largement annulées. L’accord de libre‑échange canado‑américain qui suit (voir le paragraphe ci‑après Accord de libre‑échange) interdit pour l’avenir l’utilisation d’une taxe à l’exportation sur le pétrole et prévoit l’égalité de traitement entre les entreprises canadiennes et américaines dans les projets de développement des ressources canadiennes.
Deuxième partie du XXe siècle
Ère Brian Mulroney
En 1984, le nouveau gouvernement du premier ministre Brian Mulroney fait du rétablissement de bonnes relations entre les États‑Unis et le Canada une priorité absolue. Une grande partie du Programme énergétique national est annulé et l’Agence d’examen de l’investissement étranger est remplacée par Investissement Canada dont le mandat consiste à promouvoir l’investissement au Canada et à approuver les investissements étrangers procurant un « avantage net » pour le Canada. Au fil du temps, le seuil pour que les transactions soient assujetties à un examen s’accroît de 172 millions de dollars en 1997 à 600 millions de dollars en 2015. En 2013‑2014, avec 350 transactions, soit 52,6 % du nombre total d’opérations d’investissement au Canada, totalisant 18,18 milliards de dollars en valeur des actifs, soit 33,7 % de la valeur totale des actifs investis au Canada, les États‑Unis sont le plus important investisseur au pays.
En 2012, les filiales contrôlées par des intérêts américains représentent 9,1 % du total des actifs, 15,8 % des recettes d’exploitation et 20,6 % des bénéfices d’exploitation de l’industrie canadienne. Dans le secteur manufacturier, elles contribuent, par exemple, pour 27,1 % des actifs, 26,1 % des recettes d’exploitation et 27,9 % des bénéfices d’exploitation. Dans le secteur pétrolier et gazier, ces chiffres sont respectivement de 19,5 %, 22,7 % et 13,8 %. Toutefois, dans d’autres secteurs comme la finance, les assurances, la construction et les services publics, les entreprises détenues ou contrôlées par des intérêts américains représentent une part bien inférieure du total de l’activité du secteur correspondant au Canada. Par exemple, dans le domaine de la finance et des assurances, ces entreprises ne contribuent que pour 4,9 % des actifs, 7,7 % des recettes d’exploitation et 6,7 % des bénéfices d’exploitation.
Accord de libre‑échange
Au début des années 1980, dans la foulée d’une grave récession, le Canada se tourne à nouveau vers son voisin du sud à la recherche de nouvelles avenues pour relancer sa croissance économique. Ce regain d’intérêt pour les relations avec les États‑Unis est également motivé par des craintes croissantes quant à une possible résurgence du protectionnisme américain. En s’appuyant sur la réussite du Pacte Auto, le Canada et les États‑Unis essaient de déterminer d’autres industries au sein desquelles ils pourraient également mettre en œuvre un accord sectoriel de libre‑échange. Toutefois, cette tentative échoue, faute pour les deux pays de trouver un accord sur ces nouveaux secteurs. Dans ce contexte, le Canada décide de rechercher un accord bilatéral de libre‑échange global et, en 1985, les États‑Unis acceptent d’entamer des négociations à ce sujet.
Le président Ronald Reagan est ouvert à cette idée et avait déjà appelé, en 1980, à la constitution d’un marché commun en Amérique du Nord. Le gouvernement canadien espère qu’un accord de libre‑échange fournira aux entreprises canadiennes les économies d’échelle dont elles ont besoin pour être plus compétitives dans le secteur manufacturier, encouragera la transformation des ressources naturelles du pays, permettra au Canada d’attirer les investissements d’entreprises de toutes origines visant le marché nord‑américain, mettra fin à la menace de protectionnisme américain et exemptera le Canada des recours commerciaux américains. On estime que tout ceci encouragera l’innovation et stimulera la productivité, permettant ainsi d’améliorer le taux de l’emploi au pays et d’accroître le niveau de vie des Canadiens.
Un accord entrant en vigueur le 1er janvier 1989 est conclu fin 1987. Alors que la majorité du commerce entre les deux pays s’effectue déjà, à cette époque, dans un contexte de libre‑échange ou de droits de douane relativement limités, l’accord de libre‑échange porte également sur de nombreux autres domaines de politiques publiques, Ronald Reagan déclarant qu’il s’agit d’une « constitution économique » pour les deux pays. Au‑delà de l’élimination, par les deux pays, des droits de douane sur la plupart des produits mis à part un certain nombre de produits agricoles, cet accord élargit le libre‑échange afin de couvrir plusieurs secteurs de services (la culture étant une exception canadienne), limite les possibilités pour le Canada d’imposer des taxes à l’exportation ou d’autres mesures dans le secteur de l’énergie, introduit des droits des investisseurs permettant aux sociétés américaines de poursuivre les gouvernements au Canada dans le cas où de nouvelles politiques publiques les priveraient des avantages du libre‑échange, libère les règles des prises de contrôle par des entreprises étrangères afin qu’une part croissante des sociétés canadiennes puisse être acquise par des entreprises américaines sans examen par Investissement Canada et met en place un système de règlement des différends.
Cependant, l’un des objectifs clés du Canada, échapper à la législation américaine en matière de recours commerciaux, n’est pas atteint. Le Canada continue à devoir faire face à des sanctions comme les tentatives américaines ultérieures de limiter les importations de bois d’œuvre résineux ou les mesures unilatérales prises par les États‑Unis comme des restrictions sur les projets d’infrastructures publiques en vertu des dispositions « Buy America ». Avant même le renforcement de la réglementation aux frontières mis en place dans la foulée des attaques terroristes de 2001, les exportations du Canada demeurent soumises à une paperasserie considérable requise pour se conformer aux règles d’origine prévues dans l’accord fixant des seuils minimaux de contenu nord‑américain. En outre, alors que les partisans de l’accord de libre‑échange avaient fait valoir qu’il devrait être à l’origine d’une réduction de l’écart de productivité entre les deux pays, dans la réalité, c’est le contraire qui se produit.
Les États‑Unis entament par la suite des négociations de libre‑échange avec le Mexique, forçant le Canada à négocier l’inclusion de ce pays dans ce qui allait devenir l’Accord de libre‑échange nord‑américain (ALENA) en 1994.
Bois d’œuvre résineux
La nouvelle entente ne réussit pas à résoudre le conflit du bois d’œuvre résineux, l’un des différends commerciaux entre le Canada et les États‑Unis les plus controversés, datant d’avant l’accord de libre‑échange. Ultérieurement, ce conflit, qui perdure à ce jour, deviendra un test essentiel du bon fonctionnement de l’accord. Le différend surgit dans les années 1980 dans un contexte où les producteurs canadiens de bois d’œuvre résineux gagnent des parts de marché aux États‑Unis, amenant les producteurs américains à rechercher une solution protectionniste. Les deux pays ont des systèmes de fixation des prix différents. La majorité de la production de bois d’œuvre canadien a lieu sur des terres de la Couronne, les producteurs devant payer un droit de coupe permettant aux gouvernements de collecter une redevance, alors qu’aux États‑Unis, l’industrie forestière s’approvisionne surtout sur des terres privées dans le cadre de transactions commerciales traditionnelles, l’approvisionnement sur les terres publiques étant soumis à un système de ventes aux enchères, le prix du bois semblant alors répondre aux critères du marché. À partir de 1982, les producteurs américains lancent des recours commerciaux, accusant le système de droits de coupe de donner aux producteurs canadiens un avantage déloyal constituant une subvention déguisée. Ils prétendent que les exportations canadiennes constituent une concurrence déloyale portant préjudice à l’industrie américaine et qu’il convient d’imposer des pénalités sur les importations de bois d’œuvre canadien.
Les premières tentatives pour persuader le gouvernement américain de prendre des mesures contre le Canada échouent, les organismes commerciaux américains n’ayant pu établir l’existence d’un préjudice ou d’une subvention. Cependant, après un lobbying actif de l’industrie américaine, des droits de douane compensateurs de 35 % sont imposés sur les bardeaux canadiens en 1986; le Canada, en représailles, institue des droits de douane sur les livres, les ordinateurs, les semi‑conducteurs et les arbres de Noël américains. Cette même année, les États‑Unis imposent des droits de douane de 15 % sur toutes les importations de bois d’œuvre résineux canadien. Plus tard dans l’année, le Canada accepte à contrecœur d’introduire une taxe à l’exportation de 15 % sur le bois d’œuvre résineux, les États‑Unis retirant en contrepartie leurs droits de douane.
Cette première entente sur le bois d’œuvre résineux dure jusqu’en 1991, date à laquelle le Canada décide de ne pas la renouveler. L’année suivante, les États‑Unis imposent à nouveau des droits de douane sur le bois d’œuvre canadien. Dans l’intervalle, plusieurs groupes spéciaux examinent la question, le Canada remportant, en 1994, d’importantes victoires. Mais les États‑Unis ne se découragent pas et en 1996, les deux pays parviennent à un nouvel accord autorisant des quotas d’exportation libres de droits, des pénalités étant imposées au‑dessus du plafond. Cet accord expire en 2001.
Les États‑Unis restent déterminés à restreindre les importations de bois d’œuvre en provenance du Canada et en 2006, persuadent Ottawa d’accepter un accord de sept ans prévoyant une prolongation possible de deux ans. Cette nouvelle entente remplace les droits de douane américains par une taxe à l’exportation canadienne de 5 à 15 %. Sur les 5 milliards de dollars américains collectés par les autorités américaines depuis mai 2002, 4 milliards ont été remboursés aux entreprises canadiennes tandis que les États‑Unis ont conservé 1 milliard, et ce, en dépit de décisions prises par des tribunaux américains jugeant que ces droits de douane avaient été perçus illégalement. Ce nouvel accord, mis en œuvre en 2006, est prolongé jusqu’en octobre 2015.
Marché commun?
Les appels périodiques lancés par des groupes d’affaires ou par des centres d’études et de réflexion en vue d’une intégration plus approfondie entre les deux pays, sous la forme, par exemple, d’une union douanière (appelée également marché commun) ou de l’adoption d’une monnaie commune (qu’il s’agisse d’une nouvelle devise ou du dollar américain qui serait adopté par le Canada), n’ont jamais reçu de soutien politique sérieux. Les gouvernements ont, jusqu’à ce jour, plutôt fait porter leurs efforts sur l’harmonisation des différences réglementaires représentant un obstacle aux échanges commerciaux. Aujourd’hui, on s’attend plutôt à ce que les prochaines évolutions des règles régissant les échanges bilatéraux s’inscrivent dans la foulée de la réussite des négociations sur le Partenariat transpacifique qui inclut le Canada, le Mexique et les États‑Unis ou sur la relance d’un nouveau cycle à l’OMC.
XXIe siècle
Onze septembre et sécurité
Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 mettent une nouvelle fois en évidence la vulnérabilité canadienne vis‑à‑vis des évolutions des politiques américaines. Dans la foulée de ces événements, les États‑Unis mettent en place de nouvelles règles privilégiant la sécurité par rapport au commerce et aboutissant à de longues attentes à la frontière. Le Canada craint non seulement que les entreprises américaines se tournent vers des fournisseurs locaux, mais également que les attentes de la frontière aient un effet dissuasif sur les entreprises souhaitant investir au Canada lorsqu’elles envisagent qu’une partie de leur production soit destinée au marché américain. Ces attentes à la frontière diminuent aussi l’intérêt pour les entreprises américaines d’un approvisionnement ou d’une implantation de leur production au Canada. Elles minent également les systèmes de livraison « juste‑à‑temps » et sapent l’idée selon laquelle, plus que de simples échanges commerciaux, les relations économiques bilatérales entre le Canada et les États‑Unis sont bien plus étroites, consistant réellement à « faire les choses ensemble ».
De fait, les retards aux frontières menacent d’annuler les avantages de l’accord de libre‑échange, sauf si de nouvelles dispositions peuvent être prises. Il s’agit notamment de nouveaux investissements notables du Canada pour la sécurité de la frontière et d’efforts pour répondre aux préoccupations sécuritaires des États‑Unis, à commencer par la déclaration et le plan d’action sur la frontière intelligente Canada–États‑Unis.
Commerce et coopération réglementaire
En 2005, les trois pays de l’ALENA lancent le Partenariat nord‑américain pour la sécurité et la prospérité (PSP). Des groupes de travail sont mis en place avec pour objectif de faciliter le commerce transfrontalier, en travaillant notamment sur la réglementation relative à la santé et à la sécurité alimentaire et à la sécurité des produits de consommation, ainsi que sur la libéralisation des règles d’origine. En 2006, ce programme a progressé avec un rôle important attribué au secteur privé par l’entremise d’un Conseil nord‑américain de la compétitivité. Un Conseil de l’énergie en Amérique du Nord est également prévu. Toutefois, en 2009, le PSP est dissous, n’ayant à son actif que quelques réalisations relativement limitées.
Dans un contexte de frustration croissante des milieux d’affaires et d’autres groupes relativement aux problèmes rencontrés à la frontière et de préoccupations sur l’avenir de la croissance économique en Amérique du Nord, le Canada et les États‑Unis lancent en 2011 le plan d’action « Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique ». Ce plan met en exergue des domaines de coopération entre les deux pays, notamment les échanges commerciaux, la croissance économique, l’emploi, les infrastructures et la cybersécurité. Il prévoit la création d’un Conseil de coopération Canada–États‑Unis en matière de réglementation dont la mission consiste à faire travailler ensemble les organismes des deux côtés de la frontière pour traiter de questions allant de l’inspection des viandes et des normes pour les véhicules fonctionnant au gaz naturel aux produits chimiques et à la sécurité des jouets, dans une tentative de limiter les différences réglementaires représentant un obstacle aux échanges commerciaux.
Différences et intérêts communs
Globalement, en dépit de grandes différences de taille et de puissance, la relation économique canado‑américaine s’avère positive pour les deux partenaires. Pourtant, s’il est vrai que les Canadiens et les Américains partagent de nombreuses valeurs fondamentales, notamment la primauté du droit, il existe néanmoins entre les deux pays des différences notables. En particulier, les Canadiens ont plus tendance à estimer que le gouvernement joue un rôle positif dans l’économie que les Américains, d’où la volonté des premiers d’utiliser des outils de politiques publiques, notamment les sociétés d’État, au service du développement économique, de l’industrie et des besoins plus généraux du Canada. La Constitution des États‑Unis, avec sa stricte séparation des pouvoirs, s’appuie sur une plus grande méfiance à l’égard du gouvernement. Du point de vue canadien, il est essentiel que les États‑Unis comprennent les intérêts canadiens légitimes et les aspirations du Canada qui diffèrent des leurs et il est tout aussi important que les Canadiens reconnaissent les préoccupations américaines.
S’il est vrai que le Canada dépend, dans une plus large mesure, des États‑Unis que ces derniers ne dépendent de lui, il n’en demeure pas moins que les deux pays ont besoin l’un de l’autre. Tout comme les évolutions technologiques et les forces régionales ou mondiales ont façonné la relation entre le Canada et les États‑Unis dans le passé, de nouveaux défis – tels que le changement climatique et la montée de l’Asie en tant que puissance économique – se traduiront à l’avenir par de nouveaux bouleversements. La gestion de sa relation avec les États‑Unis demeure un défi fondamental pour le Canada.
